LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y SU RÉGIMEN JURÍDICO EN COLOMBIA

Para el funcionamiento ordenado de una organización, asociación o herramienta de gestión es necesario hacer uso de un derrotero jurídico que oriente y reglamente la razón de ser de ésta y la cooperación internacional no es la excepción, para que se pudieran alcanzar los objetivos de la cooperación entre naciones de una manera limpia y ordenada se hizo necesario la elaboración de un régimen jurídico aplicado a todos los países que hacen parte activa de la misma; en dicho marco se han establecido las normas y políticas de orden legal y reglamentario que demarcarán los límites y alcances de cada nación, en este caso, Colombia, como también las tramites que se deberán llevar a cabo de manera interna para poder acceder de manera eficiente a los beneficios de la cooperación internacional.

1.1 DERECHO INTERNACIONAL

La cooperación internacional encuentra su razón de ser en los principios universales de solidaridad entre los pueblos, respeto y protección de los derechos humanos y en la búsqueda incesante de mejores condiciones y mayores recursos que brinden al hombre una situación de bienestar conforme a su dignidad humana, fin último de la existencia de los Estados. Al encontrarse íntimamente ligada a las relaciones internacionales, el fundamento jurídico de la misma se encuentra en el derecho internacional, aquella disciplina jurídica que regula las relaciones entre los Estados y entre estos y los organismos internacionales.

Antecedentes normativos de la cooperación internacional

Antecedentes remotos, asociados generalmente con la paz y la humanización de las bárbaras guerras que la precedían, evidencian el grado de desarrollo de las civilizaciones antiguas, quienes empezaron a contemplarlos al regular sus relaciones con los pueblos vecinos y fueron objeto de reconocimiento y protección a través del derecho internacional.

En Asia Oriental, las culturas hindú y china por influencia de corrientes religiosas (budismo y confucionismo) impusieron tempranamente la condena de la guerra y las ansias de conquista. En el Antiguo Oriente, después de un conflicto armado con Egipto, surgió un tratado llamado a revolucionar las relaciones internacionales de la época que establecía, bajo la advocación de los dioses, una paz, una amistad perpetua y un compromiso de solidaridad frente a los enemigos internos y extranjeros, estableciendo, además, con un carácter superior los primeros tratados de extradición de la humanidad, antecedente pues de la cooperación judicial.

En Israel, bajo una creencia religiosa, se desarrolló un valioso criterio de supuestos éticos en el derecho internacional como el ideal de amistad y cuyos gestores fueron los profetas, obrando bajo el concepto mesiánico de paz.

El sistema jurídico-internacional de Cartago estaba determinado por el mar y su núcleo lo constituían los intereses comerciales. El estado se limitaba a asegurar la extensa red de factorías y centros mercantiles con su poderío naval y tratados con otras potencias, antecedente de la cooperación comercial.

Los romanos fundamentaron su relación jurídica sobre la base de la igualdad justiniana y ordenó conceptualmente la amistad con lo demás pueblos firmando tratados de amistad, neutralidad, y tratados que establecían relaciones de corte, de clientela y de sumisión con aquellos vencidos en el campo de batalla o sin igualdad de derechos.

La Cooperación Internacional se desarrolló en los campos técnicos y mercantiles. Todos los tratados de paz del siglo XVIII contenían disposiciones de carácter comercial. En los tratados de comercios llevados a cabo entre Francia, Gran Bretaña  y Holanda se convino la libertad de comercio entre ambas partes contratantes: sus respectivos súbditos disfrutaban de todos los privilegios y libertades que en el futuro pudieran concederse a otra nación. a. En ambos estados contratantes se les concedía recíprocamente a los respectivos súbditos el derecho de viajar y el derecho de residencia, la libertad de testar y el libre ejercicio de su culto; los comerciantes estaban exceptuados de la obligación de depósito y pagaban solamente los derechos normales de aduanas y de tránsito, pero ningún impuesto más; y también se abolieron los impuestos especiales de carga de los barcos, y a los comerciantes extranjeros se les concedió el derecho a designar sus propios notarios y abogados. Francia y Gran Bretaña se otorgaron recíprocamente el derecho a enviarse cónsules para representar sus intereses en el otro país.

Luego surgieron organismos internacionales que obedecían a doctrinas como las de Francisco Suarez y Kant que apuntaban a la asociación de naciones que renunciaban a la guerra y formar una instancia supranacional que haga las veces de un congreso internacional. Es así como surge la Cruz Roja (CICR) fundada por Henri Dunant en 1863, organización reconocida por la comunidad de los estados como sujeto limitado del derecho internacional público, en calidad de institución humanitaria, antecedente pues de esta modalidad de cooperación internacional.

Algunos antecedentes del siglo XX para resaltar son:

El pacto de la Sociedad de Naciones.

Pretende asegurar la seguridad colectiva, la seguridad de cada uno de sus miembros, a través de la unión de todos contra un eventual agresor. Allí se dispuso que los miembros de la sociedad se esfuercen en asegurar y mantener condiciones de trabajo equitativas y humanitarias para el hombre, la mujer y la niñez, evitar y combatir las enfermedades, darán un trato equitativo a los indígenas, la sociedad inspeccionará los acuerdos sobre trata de mujeres y niños, opio y drogas perjudiciales.

La carta de las Naciones Unidas.

Establece la Organización de las Naciones Unidas. Tiene como propósitos mantener la paz y la seguridad internacionales; fomentar entre las naciones relaciones de amistad y realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario y en el respeto a los derechos humanos y libertades fundamentales.

Organización para la Cooperación Económica Europea (OECE)

Creada en 1948, principalmente para cumplir con el objetivo de reconstruir las economías y las sociedades europeas destruidas por la guerra, resultante del denominado Plan Marshall.

La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico, OCDE

Tiene por objetivo promover políticas para alcanzar el más alto crecimiento económico sostenible y empleo y un creciente nivel de vida en los países miembros, al tiempo que se mantiene la estabilidad financiera y, por lo tanto, se contribuye al desarrollo de la economía mundial; contribuir a una firme expansión económica en los países miembros así como los no miembros, en vías de desarrollo económico; y contribuir con la expansión del comercio mundial en base multilateral y no discriminatoria, de conformidad con los compromisos internacionales.

Declaración y Programa de Acción de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de Viena

Reafirman  el  derecho  al  desarrollo  como  universal  e  inalienable  e  integrante de  los  derechos  humanos  fundamentales.  Establecen  que  los  estados  deben cooperar mutua y eficientemente para lograr el desarrollo y eliminar los obstáculos al  desarrollo,  teniendo  en  cuenta  además  el  medio  ambiente.

Cumbre del 2000. Metas del Milenio

Adoptados en 2000 por los gobiernos de 189 países como un compromiso para combatir la desigualdad y mejorar el desarrollo humano en el mundo, teniendo en cuenta el año 2015 para su realización, con el propósito fundamental de erradicar la  pobreza  extrema  y  el  hambre,  universalizar  la  educación  primaria,  promover  la equidad entre los géneros, mejorar la salud, revertir el deterioro ambiental y fomentar una asociación mundial para el desarrollo.

Consenso de Monterrey 17 y la “Declaración de Nuevo León

Los  países  desarrollados  reconocieron  la  importancia  de  apoyar  a  los  países  de medianos ingresos, mediante la cooperación internacional, en sus esfuerzos para erradicar la pobreza, aumentar la cohesión social, así como promover el desarrollo económico  sostenible  y  el  desarrollo  institucional.

Declaración de Roma sobre armonización

Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo.

Los  Ministros  de  países  desarrollados  y  en  desarrollo, Directivos  de  instituciones  de  desarrollo  multilaterales y bilaterales, manifestaron estar resueltos a emprender acciones de largo alcance y supervisarles con vistas a reformar la manera como se suministra y gestión a la ayuda, mirando hacia el futuro la revisión quinquenal de la ONU de la Declaración del Milenio y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).

Reunión en Londres sobre el apoyo internacional a Colombia. Declaración de Londres.

El día 10 de julio de 2003 se reunieron en Londres altos representantes de los gobiernos de  Argentina,  Brasil,  Canadá,  Chile,  Colombia,  la  Unión  Europea,  Japón,  México, Noruega, Suiza y los Estados Unidos de América y de la Comisión Europea, la ONU y  sus  instituciones,  la  Corporación  Andina  de  Fomento,  el  Banco  Interamericano  de desarrollo, el FMI y el Banco Mundial para examinar la situación en Colombia. Todos los  representantes  gubernamentales  presentes  reafirmaron  su  firme  apoyo  político al  Gobierno  de  Colombia  y  a  sus  esfuerzos  por  dar  solución  a  las  amenazas  a  la democracia,  el  terrorismo  creciente,  el  narcotráfico,  las  violaciones  de  los  derechos humanos y del derecho humanitario internacional y la seria crisis humanitaria del país.

Declaración de Cartagena

Los  días  3  y  4  de  febrero  de  2005,  se  llevó  a  cabo  en  Cartagena  de  Indias  la segunda  reunión  de  la  Mesa  de  Coordinación  y  Cooperación  Internacional  para Colombia, con el fin de continuar el diálogo político y de cooperación iniciado en Londres el 10 de julio de 2003. Contó  con  la  presencia  de  altos  representantes  de  los  Gobiernos  de  Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Estados Unidos de América, Japón, México, Noruega, Suiza, La  Unión  Europea  y  sus  países  miembros,  la  Comisión  Europea,  el  Sistema  de Naciones Unidas, la Corporación Andina de Fomento, el Banco Interamericano de Desarrollo,  el  Fondo  Monetario  Internacional,  el  Banco  Mundial,  y  del  Gobierno colombiano.

1.2 CONSTRUCCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL

La Constitución Política de Colombia contempla que las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia.

Así  mismo,  se  consagran  unos  principios  reguladores  de  las  relaciones internacionales,  disponiendo  que  el  Estado  promoverá  la  internacionalización  de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.

La  competencia  en  esta  materia  se  encuentra asignada  al  Presidente  de  la  República  como Jefe  de  Estado,  Jefe  del  Gobierno  y  Suprema Autoridad  Administrativa,  quien  dirige  las relaciones  internacionales,  celebra  con  otros Estados  y  entidades  de  derecho  internacional tratados  o  convenios,  que  se  someten  a  la aprobación del Congreso.

1.3 DESARROLLO NORMATIVO DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL EN COLOMBIA

ANTECEDENTES

·         La Ley 19 de 1958

·         División Especial de Cooperación Técnica Internacional, DECTI

·         El Documento CONPES 2768 del 22 de marzo de 1995

·         El documento CONPES 2968 de 1997

·         La Agencia Colombiana de Cooperación Internacional, ACCI

MARCO NORMATIVO VIGENTE

El marco normativo de la cooperación internacional en Colombia, está dado por el Decreto 1942 del 11 de julio de 2003 y el Decreto 2467 expedido por el Presidente de la República el 19 de julio de 2005, con base en las facultades constitucionales y legales en especial de las señaladas en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política y en los literales b) y e) del artículo 2° de la Ley 790 de 2002.

·         El Ministerio de Relaciones Exteriores

De conformidad con lo establecido en el Decreto 110 de 2004, el Ministerio de  Relaciones  Exteriores  es  el  organismo  rector  del  Sector  Relaciones Exteriores y le corresponde, bajo la dirección del Presidente de la República, proponer,  orientar,  coordinar  y  ejecutar  la  política  exterior  de  Colombia  y administrar el servicio exterior de la República.

·         El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, DAPR

El artículo 2º del Decreto 1942 de 2003, estableció que el DAPR, bajo la dirección del  Ministerio  de  Relaciones  Exteriores,  participará  en  la  administración  y promoción de la cooperación internacional, técnica y financiera.

·         La  Agencia  Presidencial  para  la  Acción  Social  y  la  Cooperación Internacional - ACCIÓN SOCIAL

Mediante el Decreto 2467 del 19 de julio de 2005 se fusionó el establecimiento público  “Agencia  Colombiana  de  Cooperación  Internacional,  ACCI”  al establecimiento  público  “Red  de  Solidaridad  Social”,  que  en  adelante  se denominará  Agencia  Presidencial  para  la  Acción  Social  y  la  Cooperación Internacional, Acción Social. La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción  Social,  conservó  la  naturaleza  jurídica  que  tenía  la  Agencia Colombiana  de  Cooperación  Internacional,  ACCI,  de  establecimiento público,  del  orden  nacional,  dotado  de  personería  jurídica,  autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

·         Estructura general de ACCIÓN SOCIAL

De conformidad con lo establecido en el Decreto 2467 de 2005, a estructura general de  la  Agencia  Presidencial  para  la  Acción  Social  y  la  Cooperación  Internacional, Acción Social, es la siguiente:

CONSEJO DIRECTIVO

DESPACHO DEL DIRECTOR GENERAL

DIRECCIÓN RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL

-          Subdirección de Atención a Víctimas de la Violencia

-          Subdirección de Atención a Población Desplazada

DIRECCIÓN DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL

-          Subdirección de Nuevas Fuentes de Cooperación Internacional

-          Subdirección de Ayuda Oficial al Desarrollo

·         Competencia  de  ACCIÓN  SOCIAL  en  materia  de  cooperación internacional.

Funciones Generales

En relación con la cooperación internacional, la Agencia Presidencial para la  Acción  Social  y  la  Cooperación  Internacional,  Acción  Social,  tiene  las siguientes funciones:

1.  Coordinar el desarrollo de la política que en materia de cooperación fije el Ministerio de Relaciones Exteriores.

2.  Administrar y promover la cooperación internacional técnica y financiera no reembolsable bajo la dirección y coordinación del Ministerio de Relaciones Exteriores.

3.  Coordinar  y  articular  con  los  potenciales  aportantes  y  receptores  de Cooperación  Internacional  pública  y  privada,  la  cooperación  técnica y  financiera  no  reembolsable  que  reciba  y  otorgue  el  país,  así  como  los recursos que se obtengan como resultado de condonación de deuda con naturaleza de contenido social o ambiental.

4.  Apoyar al Ministerio de Relaciones Exteriores en los procesos de negociación de los acuerdos, tratados o convenciones marco en materia de cooperación y de los acuerdos o convenios complementarios de cooperación internacional, técnica o financiera no reembolsable.

5.  Administrar  los  recursos,  planes,  programas  y  proyectos  de  cooperación internacional técnica y financiera no reembolsable o de cooperación privada que adelante el país, cuando sea procedente, bajo las directrices que imparta el Ministerio de Relaciones Exteriores.

6.  Promover el mejoramiento de las condiciones de vida de la población más pobre y vulnerable del país, a través de la coordinación y ejecución de programas y proyectos con recursos de fuente nacional o de cooperación internacional, de acuerdo con la política que determine el Gobierno Nacional.

2.    EL DERECHO DE LOS TRATADOS

2.1 CONVENCIONES DE VIENA I Y VIENA II

La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados, la cual ha sido denominada por la Corte Constitucional “Viena I”, y la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados y Organizaciones Internacionales, denominada “Viena II”, estos tratados de 1969 y 1986, respectivamente tienen  la  misma  finalidad,  pues  ambas  pretenden  codificar  el Derecho de los Tratados, como fuentes formales del Derecho Internacional.

La diferencia entre las dos, como lo establece el artículo 1° de las Convenciones consiste en que Viena I se aplica específicamente a los Estados como sujeto Derecho Internacional, mientras que Viena II regula los Tratados entre los Estados y las organizaciones internacionales o entre las organizaciones internacionales.

Los textos originales de la Convención de Viena están en los idiomas chinos, español, francés, inglés y ruso. Estos originales están en poder del Secretario General de las Naciones Unidas.

La Convención de Viena se abrió para firma de todos los Estados miembros de las Naciones Unidas o miembros de algún organismo especializado o del organismo Internacional  de  Energía  Atómica,  así  como  de  todo  Estado  par te  en  el  Estatuto de  la  Corte  Internacional  de  Justicia  y  de  cualquier  otro  Estado  invitado  por  la Asamblea  General  de  las  Naciones  Unidas,  de  la  siguiente  manera:  Hasta  el  30 de  noviembre  de  1969  en  el  Ministerio  Federal  de  Relaciones  Exteriores  de  la República de Austria, y después, hasta el 30 de abril de 1970, en la Sede de las Naciones Unidas de Nueva York.

2.2 LA APROBACIÓN DE LOS TRATADOS EN COLOMBIA ANTES DE LA ENTRADA EN VIGOR DE LAS CONVENCIONES DE VIENA I Y VIENA II

La  H.  Corte  Constitucional  ha  manifestado  que  el derecho internacional está constituido por normas que originariamente fueron producidas por actos repetitivos entre  los  Estados,  cuya  obligatoriedad  y  aplicabilidad se  determina  según  el  ordenamiento  interno  y  las decisiones  que  adopten  los  órganos  competentes de  cada  Estado.  La  elaboración  de  dichas  normas obedece,  entonces,  a  la  presencia  de  actos  usuales  y repetitivos a lo largo del tiempo, a través de los cuales los  sujetos  de  derecho  internacional  público  aceptan conscientemente  su  fuerza  jurídica  y,  por  tanto,  su obligatoriedad  y  efectividad  general.  Todo  esto  hace par te, pues, de lo que se conoce como la “costumbre”, la  cual  se  constituye  en  una  pieza  generadora  de  los principios del derecho internacional y que, en consecuencia, como se dijo, encuentra fundamento dentro del derecho colombiano en el artículo 9º de la Constitución.

OBSERVANCIA DE LOS TRATADOS  “PACTA SUNT SERVANDA”

Este principio esencial del Derecho Internacional de “pacta sunt servanda”, según el cual todo tratado que entra en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas  de  buena  fe,  constituye  la  base  esencial  del  Derecho  de  los  Tratados  y,  en general, del funcionamiento armónico y pacífico de la comunidad internacional. Por ello, algunos teóricos han considerado que esta norma representa el principio base, la norma fundamental y más elemental de todo el sistema jurídico del Derecho Internacional, de la cual depende la validez de las reglas de este derecho.

“Pacta  sunt  servanda”  no  solo  significa  que  los  tratados  deben  ser  formalmente acatados,  sino  que  deben  ser  cumplidos  de  buena  fe,  esto  es,  con  voluntad de  hacerlos  efectivos. 

3.    FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES SOBRE LA APROBACIÓN DE TRATADOS.

3.1 COMPETENCIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa “Dirigir las relaciones internacionales, nombrar a los agentes diplomáticos y consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso. representan a Colombia en la negociación de tratados, el Presidente, el Ministro de Relaciones y otros agentes diplomáticos  del  Ejecutivo,  como  los  señalados  en el  artículo  7º,  pues  el  Presidente  dirige  las  relaciones internacionales, nombra los ministros de este ramo así como a los agentes diplomáticos, por lo cual se entiende que estos actúan bajo instrucción suya.

3.2 COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA  REPÚBLICA

Corresponde  al  Congreso  hacer  las  leyes.  Por  medio  de  ellas  ejerce  la  función de  “Aprobar  o  improbar  los  tratados  que  el  Gobierno  celebre  con  otros  Estados o con entidades de derecho internacional. Por medio de dichos tratados podrá el Estado,  sobre  bases  de  equidad,  reciprocidad  y  conveniencia  nacional,  transferir parcialmente determinadas atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros Estados.

3.3 CONTROL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

La corte constitucional cumple con la función de decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. Con tal fin, el Gobierno los remitirá a la Corte, dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley. La Corte  Constitucional  ha  manifestado  que  para  que  los  tratados  o  convenios internacionales  tengan  fuerza  jurídica  interna  en  Colombia,  es  condición indispensable que sus normas no contraríen o vulneren los preceptos consagrados en la Carta Política, pues en el caso de que tal cosa ocurriera, las cláusulas transgresoras serían inaplicables.

3.4 LOS TRATADOS INTERNACIONALES COMO ACTOS COMPLEJOS

En  el  momento  inicial,  los  sujetos  de  derecho  internacional  negocian, adoptan y autentican un determinado texto. Luego en una fase, llamada intermedia por algunos sectores de la doctrina, los Estados aprueban internamente el tratado, y se llega así a la fase final, en donde los sujetos manifiestan internacionalmente el consentimiento de obligarse por medio del tratado. Ahora bien, el tema es complejo, por  cuanto  la  regulación  de  esta  materia  hace  referencia  a  dos  normatividades: el derecho internacional público y la normatividad constitucional de cada Estado.

3.5 LOS ACUERDOS COMPLEMENTARIOS

Los  acuerdos  complementarios  no  constituyen  un  tratado  internacional,  toda  vez que ellos no son de carácter general en ellos no se plasman directrices, intenciones o propósitos. Estos  acuerdos  complementarios  pueden  celebrarse  válidamente  empleando los  procedimientos  que  en  el  Derecho  Internacional  se  denominan  “de  carácter simplificado”,  esto  es,  mediante  la  firma  de  acuerdos  que  entren  en  vigor  en  la fecha de su suscripción o mediante un canje o intercambio de notas diplomáticas.

3.6 CELEBRACIÓN DE ACUERDOS INTERADMINISTRATIVOS

Los  acuerdos,  convenios  o  contratos  que  celebren  las  entidades  públicas  de  los países entre sí son de carácter interadministrativo o interinstitucional y por tanto tan solo obligan a las entidades que los han suscrito en el marco de las competencias que la ley o la norma del país de origen les ha conferido.

4.    LEGISLACIÓN INTERNA

4.1 RÉGIMEN GENERAL DE CONTRATACIÓN

Las  entidades  públicas  tienen  un  régimen  de  contratación  reglado,  esto  es,  que en  la  celebración  y  ejecución  de  los  contratos  deben  observar  los  principios, procedimientos y normas que la ley ha contemplado. En Colombia, esta ley es la Ley 80 de 1993, denominada “Estatuto General de Contratación de la Administración Pública 48, hoy modificada por la Ley 1150 de 2007.

4.2 PRINCIPIOS DE LOS CONTRATOS ESTATALES

Los  principios  que  gobiernan  la  contratación  estatal  son  los  de  transparencia, economía,  y  responsabilidad.  Existe  además  un  importante  deber  de  selección objetiva. Los anteriores pilares de la contratación estatal se encuentran desarrollados en los artículos 24, 25, 26 y 29 de la Ley 80 de 1993.

4.3 NORMATIVIDAD  APLICABLE  A  LOS  CONTRATOS ESTATALES

TIPICIDAD O ATIPICIDAD DE LOS CONTRATOS. AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD.

Ley 80 de 1993 dispone que “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales,  o  derivados  del  ejercicio  de  la  autonomía de  la  voluntad

4.4 NORMAS APLICABLES

Respecto de los contratos celebrados en país distinto al que van a cumplirse, la Ley 80 de 1993 establece que se regirán por la ley del país en donde deban cumplirse. Respecto de la ley aplicable a los contratos financiados con fondos de organismos multilaterales de crédito o celebrados con personas de derecho público internacional, asistencia, ayuda o cooperación internacional, nos ocuparemos en acápite separado, los cuales regulaba el inciso 4º del artículo 13 de la Ley 80 de 1993, hoy el artículo 20 de la Ley 1150 de 2007, reglamentado por el 85 del Decreto 2474 de 2008.

4.5 CLÁUSULAS DE LOS CONTRATOS

Las estipulaciones o cláusulas de los contratos serán las que de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en la Ley 80 de 1993 correspondan a su esencia y naturaleza.

4.6 INTERPRETACIÓN DE LAS REGLAS CONTRACTUALES

Para la interpretación de las reglas o cláusulas de los contratos deberán tenerse en cuenta los fines y principios de la Ley 80 de 1993, los mandatos de la buena fe, el principio de igualdad y el equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza a los contratos conmutativos.

5.    LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y EL CONTRATO DE DONACIÓN

5.1 REGULACIÓN  NACIONAL  SOBRE  EL  CONTRATO DE DONACIÓN

La cooperación internacional de carácter no reembolsable no se encuentra contemplada ni regulada en la ley por lo tanto la regulación se hace  basada patrones usado para regular algún otro contrato anterior y que se ajuste a las condiciones del contrato actual.

5.2 GARANTÍA CONSTITUCIONAL SOBRE LAS  DONACIONES.

La  Constitución  Política  de  Colombia  establece  la  obligatoriedad  de  respetar  la voluntad del donante. De conformidad con el artículo 62, estas donaciones intervivos para fines de interés social no podrán ser variadas, ni modificadas por el legislador, a menos que el objeto de la donación desaparezca. En este caso, la ley asignará el patrimonio respectivo a un fin similar. El gobierno fiscalizará el manejo y la inversión de tales donaciones.

6.    CONTRATACIÓN DERIVADA

Cuando se dan donaciones a través de convenios es  muy usual que surjan algunas contrataciones derivadas del mismo proceso a voluntad del donante o a necesidad del proyecto. Este tipo de contrataciones se  celebran  con  personas  naturales  o  jurídicas  de  derecho  público  o  privado, quienes  se  comprometen  a  cumplir  determinadas  obligaciones,  como  ejecutar proyectos, realizar actividades dentro del marco de los mismos, prestar servicios o entregar bienes, para lo cual ACCIÓN SOCIAL o la entidad pública ejecutora de la cooperación les entrega los recursos de la fuente.

6.1 NORMAS  DE  CONTRATACIÓN  APLICABLES  EN LA EJECUCIÓN DE RECURSOS DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL

Existe un derrotero jurídico que puede ser aplicado a los proyectos o entidades que llevan a cabo sus actividades con recursos de cooperación internacional de forma tal que se pueda hacer seguimiento y control a la ejecución de tales recursos, pero más que conocer éstas leyes o decretos se hace necesario reconocer cual fue el trasfondo jurídico que dio a lugar dicha legislación.

Fundamento del cumplimiento de los compromisos internacionales  Establece el artículo 9º de nuestra Constitución Política: “Las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional,  en  el  respeto  a  la  autodeterminación  de  los  pueblos  y  en  el reconocimiento  de  los  principios  del  derecho  internacional  aceptados por Colombia”

·         Naturaleza jurídica de la Ley 80 de 1993

El  inciso  final  del  artículo  150  de  la  Constitución  Política  de  Colombia establece: “Compete  al  Congreso  expedir  el  estatuto  general  de  contratación  de  la Administración Pública y en especial de la administración nacional”.  Con base en la anterior autorización constitucional, el Congreso aprobó la Ley 80 de 1993, la cual contiene la normatividad relacionada con el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, que como su nombre lo indica se trata de un estatuto de carácter “general”, aplicable a todas las entidades que la misma ley cataloga como estatales.

·         Las  disposiciones  contenidas  en  los  Convenios  o  Acuerdos  de Cooperación Internacional son de carácter especial y su ejecución por el ejecutivo es de origen constitucional

Ley 80 de 1983 “Artículo  81.  Régimen  de  los  actos  y  contratos.  Los  actos  unilaterales que  expidan  los  establecimientos  públicos  en  ejercicio  de  funciones administrativas son actos administrativos y se sujetan a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo.  Los contratos que celebren los establecimientos públicos se rigen por las normas  del  Estatuto  Contractual  de  las  entidades  estatales  contenido  en la  Ley  80  de  1993  y  las  disposiciones  que  lo  complementen,  adicionen  o modifiquen, sin perjuicio de lo dispuesto en las normas especiales”.

·         La  Ley  80  de  1993  es  una  ley  de  principios,  principios  que  también desarrollan las normas y procedimientos de contratación establecidos en los convenios de cooperación.

En la Ley 80 de 1993 se establecen normas que buscan la realización de los  siguientes  principios: transparencia,  economía,  selección  objetiva  y  de responsabilidad. A  su  vez,  en  los  reglamentos  de  los  cooperantes  encontramos  normas  y procedimientos  que  desarrollan  dichos  principios.  En  este  sentido,  se contemplan como principios y normas que los desarrollan: el principio de competencia  leal,  transparencia,  proporcionalidad,  igualdad  de  trato  y  no discriminación; deber de selección de la mejor oferta de conformidad con los criterio de selección y adjudicación de la licitación; carácter  no  retroactivo  de  las  adjudicaciones; obtención de servicios, suministros y obras de la calidad  deseada  en  las  mejores  condiciones  de precio; también, se consagran motivos de exclusión de la participación de contratos (inhabilidades e incompatibilidades).

·         Carácter obligatorio de las normas y procedimientos establecidos en los reglamentos de contratación de los cooperantes

En todo caso, de optarse por la aplicación de las normas y procedimientos de  contratación  previstos  en  los  convenios  de  cooperación  esa,  y  en  su integridad,  será  la  ley  a  la  que  se  acogerán  las  partes  para  la  ejecución del  Programa,  con  todas  sus  consecuencias,  incluidos  los  términos, competencias,  autorizaciones,  requisitos  de  admisibilidad,  publicidad, escogencia de contratistas, contratación y ejecución; norma y procedimientos con  base  en  los  cuales,  en  forma  adicional,  habrá  que  responder  a  los requerimientos e informes que exijan las autoridades de control, como los de carácter fiscal competencia de la Contraloría General de la República o de competencia de los órganos en el ámbito disciplinario o penal.

No se trata de normas sucedáneas o de carácter secundario frente a los planes operativos  provisionales,  globales  o  anuales  de  los  proyectos.  Son  normas  y procedimientos que deben cumplirse para la ejecución de dichos planes.

·         El inciso 4º del artículo 13 de la Ley 80 de 1993 

El cuarto inciso del artículo 13 de la Ley 80, hoy derogado por el 32 de la ley 1150 de 2007, disponía:  “Los  contratos  financiados  con  fondos  de  los  organismos  multilaterales de  crédito  o  celebrados  con  personas  extranjeras  de  derecho  público  u organismos  de  cooperación,  asistencia  o  ayuda  internacionales,  podrán someterse  a  los  reglamentos  de  tales  entidades  en  todo  lo  relacionado con procedimientos de formación y adjudicación y cláusulas especiales de ejecución, cumplimiento, pago y ajustes”.

·         La Sentencia C-249 del 16 de marzo de 2004 de la Corte Constitucional

La Sala Plena de la Corte Constitucional declara mediante Sentencia c-249 de 2004 que el inciso 4 del artículo 13 de la Ley 80 de 1993 es inaplicable relación con aquellos contratos relativos a recursos del presupuesto general de  la  Nación  o  de  los  presupuestos  territoriales,  cuando  tales  recursos no  correspondan  a  donaciones  o  empréstitos. 

·         El Decreto 2166 de 2004

Como consecuencia de la Sentencia C-294 de 2004, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2166 el 7 de julio de 2004 por medio del cual se modifica el Decreto 1896 de 2004 y se reglamenta parcialmente el artículo 13 de la Ley 80 de 1993.

6.2 LEY 1150 DE 2007

Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos

Los contratos o convenios financiados en su totalidad o en sumas iguales o superiores al cincuenta por ciento (50%) con fondos de los organismos de  cooperación,  asistencia  o  ayudas  internacionales,  podrán  someterse a  los  reglamentos  de  tales  entidades.  En  caso  contrario,  se  someterán a  los  procedimientos  establecidos  en  la  Ley  80  de  1993.  Los  recursos de  contrapartida  vinculados  a  estas  operaciones  podrán  tener  el  mismo tratamiento.

Los  contratos  o  convenios  celebrados  con  personas  extranjeras  de derecho  público  u  organismos  de  derecho  internacional  cuyo  objeto  sea el desarrollo de programas de promoción, prevención y atención en salud; contratos  y  convenios  necesarios  para  la  operación  de  la  OIT;  contratos y  convenios  que  se  ejecuten  en  desarrollo  del sistema  integrado  de  monitoreo  de  cultivos ilícitos;  contratos  y  convenios  para  la  operación del  programa  mundial  de  alimentos;  contratos y convenios para el desarrollo de programas de apoyo  educativo  a  población  desplazada  y  vulnerable  adelantados  por  la Unesco y la OIM; los contratos o convenios financiados con fondos de los organismos  multilaterales  de  crédito  y  entes  gubernamentales  extranjeros podrán someterse a los reglamentos de tales entidades.  Las  entidades  estatales  no  podrán  celebrar  contratos  o  convenios  para la  administración  o  gerencia  de  sus  recursos  propios  o  de  aquellos  que les  asignen  los  presupuestos  públicos,  con  organismos  de  cooperación, asistencia o ayuda internacional.

6.3 UNA REFLEXIÓN FINAL SOBRE LOS PRINCIPIOS DE LA  CONTRATACIÓN Y LAS RESPONSABILIDADES.

Las normas no existen por existir, estas permiten alcanzar los objetivos de la cooperación internacional y aunque es importante determinar la norma  por  aplicar  en  la  ejecución  de  los  recursos  de  fuente  internacional  y  en los nacionales destinados a proyectos de cooperación internacional, es importante que el  gobierno  colombiano  y  los  funcionarios  de  las  entidades públicas beneficiarias y/o ejecutoras de los recursos de cooperación, tomen conciencia de la responsabilidad que asumen al celebrar convenios de cooperación o donación para con las fuentes, con el país y en últimas con los colombianos, como beneficiarios únicos de los recursos de cooperación internacional no reembolsable que recibe el país.

Aunque los recursos no sean ejecutados en forma directa por los funcionarios públicos, sino a través de organismos internacionales u otros ejecutores como las ONG, no debe olvidarse que las actuaciones de los servidores públicos, que intervienen de manera importante en el desarrollo de los proyectos deben estar presididas por las reglas sobre administración de bienes ajenos y por los mandatos y postulados que gobiernan una conducta ajustada a la ética y a la justicia y a los principios de la buena administración.

Finalmente el inconveniente no se encuentra en la norma, tanto la norma nacional como la extranjera o la de la fuente, sino en la necesidad inminente de ejecutar los recursos, que no tiene razón de ser si se hubiera dado una adecuada planeación para su ejecución.

7.    CONVENIO DE COOPERACIÓN

Es una forma de contratación que por medio de aportes, dos entidades entregan bienes o servicios, con el propósito de lograr un objetivo común, generalmente adelantar un proyecto en cumplimiento de la voluntad de la fuente donante. En el convenio intervienen la entidad receptora de los recursos y otra entidad normalmente de origen público que está relacionada directamente con el objeto del proyecto o convenio.

Se caracteriza porque es un convenio de colaboración lo que quiere decir que las dos partes se comprometen a cumplir con obligaciones o prestaciones dirigidas a cumplir el objetivo que tiene en común ya sea un programa, un proyecto, etc.

7.1 ENTREGA  DE  RECURSOS  DEL  GOBIERNO NACIONAL EN CONVENIOS DE COOPERACIÓN

Para efectos de la ejecución del Proyecto es indispensable que exista un administrador de los recursos destinados para dicho proyecto y esa tarea se asigna al PNUD. Una vez la contribución colombiana ingresa al PNUD sale de  la  órbita  del  derecho  interno  y  entra  a  regularse  por  el  Derecho  Internacional Público, específicamente por lo dispuesto en el Convenio, el cual remite a las reglas que para tal efecto tiene estipuladas ese Organismo Internacional.

La  Cooperación  Internacional  pactada  en  tratados  internacionales y su ejecución a través de acuerdos complementarios se regulan por el derecho internacional  público  y  no  es  procedente,  de  conformidad  con  esa  normatividad internacional  reconocida  por  Colombia,  alegar  disposiciones  de  derecho  interno para  condicionar,  limitar  o  incumplir  las  obligaciones  contraídas  en  dichos instrumentos internacionales.

7.2 EJECUCIÓN  PRESUPUESTAL  DE  RECURSOS  A TRAVÉS  DE  CONVENIOS  DE  COOPERACIÓN INTERNACIONAL

Cuando  el  Gobierno  colombiano  contrae  obligaciones  a  través  de  un Tratado  Internacional  o  en  desarrollo  de  este,  en  virtud  del  principio  “pacta  sunt servanda”  las  obligaciones  allí  contraídas  son  de  obligatoria  observancia  y  las entidades públicas deben realizar todas las actuaciones tendientes a garantizar el cumplimiento de los compromisos acordados entre las partes.

De acuerdo a la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República los recursos del Presupuesto General  de  la  Nación  que  se  ejecutan  a  través  de  la  celebración  de  contratos con  Organismos  de  Cooperación  Internacional,  como  es  el  caso  del  PNUD,  no están  sujetos  al  principio  de  la  anualidad  presupuestal  y  por  esta  razón  solo  en el  momento  en  que  expira  el  plazo  para  el  cumplimiento  del  objeto  contractual se  debe  proceder  a  su  liquidación  para  establecer  el  monto  de  las  obligaciones a  cargo  de  las  partes.  Si  resultan  saldos  no  ejecutados  serán  reintegrados  a  la Dirección General del Tesoro”

7.3 ENTREGA  DE  RECURSOS  EN  ADMINISTRACIÓN NO EJECUTA EL OBJETO DE LA APROPIACIÓN

Las reservas presupuestales y cuentas por pagar constituidas por los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, que no se ejecuten durante el año de su vigencia, morirán.

La suscripción del Convenio con  el Fondo  Financiero  de  Proyectos  de  Desarrollo  –  Fonade para el manejo de los recursos aportados por la Nación no implica que los mismos hayan sido ejecutados, toda vez que con la celebración de este Convenio no se está desarrollando el objeto de la apropiación, simplemente se contrata con un tercero para que este desarrolle el objeto de la misma, de modo que, mientras no lleve a cabo su encargo, no se ha cumplido con la autorización.

Ahora bien, si el encargo de administración de recursos en desarrollo del objeto del Convenio  adquiere  compromisos  con  cargo  a  los  recursos  de  la  presente  vigencia fiscal,  se  podrán  constituir  las  correspondientes  reservas  presupuestales  que  le permitan atender durante el año próximo las obligaciones debidamente adquiridas.

7.4 ADMINISTRACIÓN  DE  RECURSOS  A  TRAVÉS  DE CONVENIOS  DENOMINADOS  DE  COOPERACIÓN CON ORGANISMOS INTERNACIONALES

La Procuraduría General de la Nación se pronunció con respecto a los convenios de cooperación entre las entidades públicas y organismos internacionales y en síntesis esto fue lo que concluyó:

Finalidad de la celebridad del convenio

·         No se puede celebrar esta clase de convenios sin pretexto de utilizar el derecho privado en la ejecución de los recursos que se entregan.

·         En la celebración de tales convenios debe existir un valor agregado en beneficio  para  la  administración  o  para  la  comunidad  administrada

·         Estos convenios no pueden ser una excusa de utilizar a un tercero para que contrate a nombre de la Administración especificidades que requerían procedimientos jurídicos reglados, especiales y concretos como la licitación, si los hubiera realizado directamente y por sí misma la autoridad.

·         Se cuestiona que un ente internacional coloque su prestigio e investidura supranacionales al servicio de administradores públicos poco ortodoxos.

Selección del organismo internacional

·         La escogencia del organismo internacional debe estar precedida de un proceso de selección objetiva.

·         Se debe estudiar el objeto del organismo internacional con el que se va a celebrar el convenio para  determinar si éste se enmarca dentro de las actividades a ejecutar en su desarrollo.

·         Se puede celebrar en forma directa un contrato con  una  entidad  de  cooperación  internacional, cuando el objeto de la cooperación es concreto y lícito, pero no solo con el objeto de ejecutar partidas presupuestales de las entidades públicas.

Contenido del convenio de cooperación

·         Los convenios no se pueden celebrar si tienen objetos indeterminados.

·         Las  pólizas  que  garanticen  las  actividades  del  contratista deben  ser  suficientes  de  manera  tal  que  en  caso  de reclamación.

·         Los dineros deben entregarse para su ejecución en un futuro inmediato.

·         Los dineros entregados no pueden perder su poder adquisitivo.

·         Los  contratos  que  celebre  el  organismo  internacional  deberán  estar precedidos  de  procedimientos  que  permitan  la  escogencia  entre  varias propuestas  de  manera  objetiva  (cumplimiento  del  deber  de  selección objetiva) y no es aconsejable que la designación de los subcontratistas sea reservada a la Administración que no ha ejecutado un procedimiento previo de selección objetiva de los mismos.

·         El fuero de inviolabilidad que tienen los organismos internacionales hace que  las  cláusulas  de  los  convenios  que  con  ellos  se  celebren  relativas  a solicitud  de  informes,  supervisión  y  vigilancia  por  las  entidades  públicas se tornen en inocuas dado el fuero de “inviolabilidad de bienes, haberes y archivos” que poseen los mismos, poniéndose en peligro el erario público.

Otras falencias detectadas

·         Los contratos se legalizaron en la vigencia siguiente, en particular las pólizas fueron suscritas en enero de 2000.

·         Se comprometieron recursos de proyectos que carecían de soportes y viabilidad económica del Banco de Proyectos.

Finalmente la Procuraduría declaró: Este Despacho no puede pasar por alto y reprochar La Cooperación Internacional y su Régimen Jurídico en Colombia 85 Acción Social Acción Social la  recurrente  práctica  de  ciertas  entidades  estatales  que  pretendiendo  darle alcance  al  inciso  cuarto  del  artículo  13  de  la  Ley  80,  canalizan  la  contratación  a través  de  organismos  de  cooperación,  asistencia  o  ayuda  internacional,  pero  no con recursos de estos entes, sino de la respectiva entidad pública, con el exclusivo fin  de  eludir  soterradamente  los  procesos  de  licitación  pública  y  en  general  del estatuto  contractual.  Por  ello,  dicho  inciso  sólo  es  exequible  y  su  aplicación  es válida únicamente cuando se trata de contratos de empréstito u otros, si en estos se incorporan recursos de los entes u organismos internacionales. De lo contrario, la norma aplicable será la contractual colombiana. Así, por ejemplo, en los contratos de administración de recursos públicos que se celebren con órganos internacionales es claro que la regla del inciso cuarto no puede tener aplicación, por cuanto en ellos no hay recursos de origen foráneo, condición esencial que exige el inciso acusado. Siendo claro que en tales eventos los órganos internacionales están desarrollando una función típicamente administrativa. Función que debe sujetarse al artículo 111 de la Ley 489 de 1998, que a su vez remite a la Ley 80 de 1993 y a sus cláusulas excepcionales. Por tanto, la forma como se celebren dichos contratos o convenios, así como su ejecución será objeto de los controles fiscales y disciplinarios”

8.    CONVENIO INTERADMINISTRATIVOS

Son contratos interadministrativos los que se celebran entre entidades estatales para la obtención  del objeto y fines para la cuales fueron creadas, previstos en su norma de creación. Dentro  de  las  entidades  estatales  sujetas  a  tal régimen  se  encuentran  las  entidades  descentralizadas  indirectas  y  las  demás personas  jurídicas  en  las  que  exista  participación  pública  mayoritaria,  cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles.

Se denominan entidades  estatales  las  cooperativas  y  asociaciones  conformadas  por  entidades territoriales, especialmente cuando en desarrollo de convenios interadministrativos celebren contratos por cuenta de dichas entidades.

8.1 RÉGIMEN ESPECIAL

Para los convenios interadministrativos se establece un régimen especial.

·         No hay clausulas o estipulaciones excepcionales al derecho común. Terminación, modificación, interpretación unilateral; caducidad.

·         Se procede a celebrar con convenio interadministrativo de manera  directa,  siempre  que  las  obligaciones  derivadas  de  los  mismos tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos.

·         Las garantías en estos contratos no serán obligatorias. Lo cual implica que podrían pactarse.

·         Se encuentran sometidos a la autonomía de la voluntad. En desarrollo de este principio no les es aplicable en su integridad la Ley 80 de 1993, pudiéndose apartar de ella en asuntos como el pago de anticipos que excedan el 50% del valor del Convenio.

·         Estos contratos si bien no causan los derechos de publicación en el Diario Único de Contratación, implican para las entidades públicas el cumplimiento de  incluirlos  dentro  de  la  relación  de  contratos  que  exceden  el  50%  de la  menor  cuantía,  la  cual  debe  enviarse  a  la  Imprenta  Nacional  en  forma mensual.

9.      EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN DE LOS RECURSOS DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL DE REEMBOLSABLE.

9.1 LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA

En la Carta Magna, título XII “del régimen económico y de hacienda pública”, capítulo III, se contempla la normatividad superior sobre el presupuesto de rentas, la ley de apropiaciones, el plan nacional de desarrollo y sus principios rectores.

El artículo 345 ordena en forma perentoria que en tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni es posible hacer erogación con cargo al tesoro que no esté incluida previamente en  el  de  gastos.  Igualmente  dispone  que  ningún  gasto  público,  ni  transferencia  de crédito podrá hacerse si no ha sido decretado por el Congreso (o por las asambleas o concejos de los distritos o municipios, según sea el caso), salvo que esté previsto en  el  presupuesto  respectivo.  Así  mismo,  el  artículo  347,  ibídem,  prevé  que  el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia presupuestal respectiva.

9.2 EL ESTATUTO ORGÁNICO DEL PRESUPUESTO.

Los ingresos y gastos de las entidades públicas se contemplan en una parte del Presupuesto General de la nacional, por lo tanto debe formar parte de los ingresos y egresos del mismo.

De acuerdo al artículo 15 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, el presupuesto debe contener la totalidad de los gastos públicos que estén contemplados para toda la vigencia fiscal, por lo tanto ninguna autoridad puede efectuar gastos con cargo al Tesoro y generar créditos que no se hayan contemplado en el presupuesto.

Igualmente se contempla en dicho estatuto el destino de los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsable estableciendo que éstos harán parte del presupuesto de rentas del Presupuesto General de la Nación y así mismo serán incorporados como donaciones de capital, por lo tanto entrarán a hacer parte del presupuesto público.

De  lo  anterior,  se  concluye  que  en  relación  con  las  donaciones,  las  entidades públicas al recibir los recursos provenientes de las fuentes donantes y para poder ejecutar la voluntad de las mismas deben integrarlos a su presupuesto para poder ordenar posteriormente el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva Sección.

Si se trata de donaciones en especie cuya titularidad se le otorga a la Nación, simplemente se registra el ingreso en  el  inventario  de  la  respectiva  entidad  y  que  dichos  bienes  no  deberán presupuestarse.

9.3 EL ESTATUTO ORGÁNICO DEL PRESUPUESTO Y LOS RECURSOS PROVENIENTES DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL EL ESTATUTO ORGÁNICO DEL PRESUPUESTO Y LOS RECURSOS PROVENIENTES DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL

Dado que los dineros de cooperación internacional son del exterior y con carácter no reembolsable el Presupuesto General de la Nación contempla para todos los efectos la normatividad aplicable para la ejecución de estos recursos. Su  ejecución  se  realizará  de  conformidad  con  lo  estipulado  en convenios  o  acuerdos  internacionales  que  los  originen  y  están sometidos  a  la  vigilancia  de  la  Contraloría  General  de  la  República aunque hasta el momento  se ha dado aplicación ocasional a lo establecido en el precepto normativo. Con respecto a su ejecución dicha  norma  no  ha  producido  efecto  jurídico alguno, pues a pesar de su vigencia y claridad, a los recursos de la cooperación internacional  se  les  vienen  aplicando  en  su  ejecución  las  mismas  normas, procedimientos y trámites establecidos para los demás recursos que conforman el presupuesto general de la Nación.

9.4 ORDENACIÓN DEL GASTO

La Dirección  General  del  Presupuesto  Público  Nacional  se  ha pronunciado indicando que cuando el Gobierno de Colombia recibe recursos por donaciones o mediante convenios bilaterales para que sean ejecutados por alguno de los órganos que hacen par te del Presupuesto General de la Nación, deben estar incorporados en el presupuesto de la entidad que va a ejecutar el gasto. Si por el contrario la ejecución no le corresponde a alguno de los órganos que conforman el PGN, no se requiere la incorporación de los recursos; “ejecutar el gasto” significa contratar, comprometer y ordenar el gasto.

9.5 MECANISMOS  DE  INCORPORACIÓN  DE  LOS RECURSOS DE COOPERACIÓN NO REEMBOLSABLE AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN.

Para efectos de incorporar los dineros cooperación en el presupuesto de las entidades públicas el Estatuto Orgánico de Presupuesto contempla cuatro procedimientos:

·         Ley anual del presupuesto

Corresponde  al Gobierno preparar anualmente el Proyecto de Presupuesto General de  la  Nación  con  base  en  los  anteproyectos  que  le  presenten  los  órganos  que conforman este Presupuesto. A  partir  de  2007,  antes  de  la  primera  semana  del  mes  de  abril,  los  órganos  que hacen parte del Presupuesto General de la Nación deben remitir el anteproyecto de  presupuesto  al  Ministerio  de  Hacienda  y  Crédito  Público  de  acuerdo  con  las metas, políticas y criterios de programación establecidos en el Marco de Gasto de Mediano Plazo.

·         Ley de adición presupuestal

La  entidad  pública  ejecutora  de  los  recursos  de cooperación  solicitar  al  Ministerio  de  Hacienda  y  Crédito  Público  tramitar  una adición  presupuestal,  cuya  aprobación  es  de  competencia  del  Congreso  de  la República,  mediante  la  expedición  de  una  ley  que  incremente  la  apropiación  de la respectiva entidad en los rubros y valores conforme al proyecto y el valor de la cooperación por ejecutar.

·         Decreto del gobierno nacional

La incorporación de los recursos de cooperación internacional mediante decreto procede siempre y cuando los mismos se encuentren en la tesorería de la respectiva entidad,  lo  cual  no  es  de  común  ocurrencia,  pues  los  cooperantes  realizan  los desembolsos  generalmente  bajo  la  modalidad  de  avances  o  fondos  rotatorios  y en  la  medida  de  las  necesidades  de  flujo  de  recursos  de  los  proyectos,  lo  que implicaría tener que expedir un decreto por cada uno de los desembolsos y paralizar a ejecución de los proyectos hasta tanto se cuente en tesorería con los mismos.

·         El cupo presupuestal que posee la agencia presidencial  para  la  acción  social  y  la cooperación internacional

Bajo esta modalidad, se consigue la incorporación de los recursos al presupuesto de las entidades, mediante el traslado o cesión de apropiación de ACCIÓN SOCIAL a la entidad pública interesada, teniéndose dos procedimientos alternativos, reiterados en la ley de presupuesto anual de las últimas vigencias.

Distribución: ACCIÓN SOCIAL puede distribuir o ceder parte de su  apropiación  a  la  entidad  que  requiera  iniciar  la  ejecución  de  un  proyecto  de cooperación no reembolsable en una vigencia determinada.

Convenio interadministrativo: ACCIÓN SOCIAL o la entidad pública receptora transfiere los recursos de la donación a la entidad pública beneficiaria mediante un convenio interadministrativo, el cual lleva el compromiso de la entidad pública de incorporar a su presupuesto los mismos.

9.6 EL ESTATUTO ORGÁNICO DEL PRESUPUESTO Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES

El Estatuto Orgánico del Presupuesto establece en su Título XV, para las entidades territoriales:

Artículo 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación y ejecución de sus  presupuestos  a  las  normas  previstas  en  la  ley  orgánica  del  presupuesto.

Artículo 107: La programación, preparación, elaboración, presentación, aprobación, modificación  y  ejecución  de  las  apropiaciones  de  las  Contralorías  y  Personerías Distritales y Municipales se regirán por las disposiciones contenidas en las normas orgánicas del presupuesto de los Distritos y Municipios que se dicten de conformidad con la Ley Orgánica del Presupuesto o de esta última en ausencia de las primeras.

Artículo  109.  Las  entidades  territoriales  al  expedir  las normas  orgánicas  de  presupuesto  deberán  seguir  las disposiciones  de  la  Ley  Orgánica  del  Presupuesto adaptándolas a la organización, normas constitucionales y  condiciones  de  cada  entidad  territorial.  Mientras  se  expiden  estas  normas,  se aplicará  la  Ley  Orgánica  del  Presupuesto  en  lo  que  fuere  pertinente.

9.7 CANALIZACIÓN DE RECURSOS DE COOPERACIÓN  POR  ENTIDADES  PÚBLICAS.  VOLUNTAD  DEL DONANTE

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó que la norma contempla de manera acertada la posibilidad de que, en tratándose de entidades de carácter privado, la cooperación internacional se oriente en un solo sentido, valga decir, como receptora de dicha cooperación y no como otorgante de la misma. El artículo  355  de  la  Constitución, que  prohíbe  a  las  ramas  u  órganos  del  poder  público  decretar  auxilios  o donaciones  a  favor  de  personas  naturales  o  jurídicas  de  derecho  privado, situación que no se presenta en el caso objeto de este estudio, por cuanto los  recursos  que  ejecutaría  la  Agencia,  pese  a  estar  incorporados  en  su presupuesto  y  tener  como  destino  una  entidad  privada,  obedecen  a  la voluntad del cooperante y su gasto no es decretado por la ACCI, que actúa solo como canalizadora de los mismos.

De acuerdo a lo anterior,  el MHCP  considera  que  la misión  que  ha  sido  atribuida  por  el  legislador  a  la  Agencia,  como  órgano canalizador  de  la  cooperación  internacional  con  destino  a  entidades  del sector privado, resulta acorde con la voluntad del cooperante, en el sentido de orientar la ejecución de los recursos a través de la ACCI. Los rendimientos producidos por los recursos de la cooperación, así como al diferencial cambiario de los mismos, debe tenerse en cuenta que también sobre estos puede disponer el cooperante, por  cuanto  son  el  resultado  de  las  operaciones  realizadas  con  cargo  a los  recursos  entregados  por  este;  motivo  por  el  cual,  deben  responder a  su  voluntad  en  los  términos  de  las  estipulaciones  del  convenio,  siendo pertinente  señalar  que,  en  todo  caso,  para  que  la  ACCI  pueda  disponer de  tales  recursos  está  obligada  a  realizar  la  incorporación  previa  de  los mismos a su presupuesto, situación que se aplicaría también a los recursos reconocidos por concepto de administración, siempre y cuando puedan ser percibidos legalmente por esa entidad.

10.  CRÉDITOS CONCESIONALES

Es una modalidad de cooperación internacional que se caracteriza porque los recursos son reembolsables. Es un crédito que una subvención del 35% al momento de la aprobación del préstamo y que utiliza tasa de interés. Estos créditos son modalidades de financiamiento con las siguientes características:

·         Se constituyen de Gobierno a Gobierno.

·         También se denominan como créditos de complementariedad económica o ligada.

·         Están orientados a promover el desarrollo social y económico de los países del denominado Tercer Mundo o que afrontan problemas de crisis económica y social.

·         Se  enmarcan  dentro  de  programas  de  cooperación  económica  y financiera.

·         Tienen dos componentes básicos: uno de ayuda y cooperación y otro negocial  en  tanto  son  instrumentos  para  promover  las  exportaciones  del país otorgante.

·         Son créditos blandos y a largo plazo.

Como  en  cualquier  modalidad de  empréstito  que  se  contrate,  es  deber  de  la  autoridad  respectiva  analizar muy  detalladamente  las  condiciones  o  exigencias,  pues  si  bien  puede  ser  que aparentemente el crédito se otorgue en condiciones ventajosas, bien puede ocurrir que la obligación de comprar determinados bienes y servicios haga que el precio al cual se deben adquirir tales bienes y servicios se encuentre por fuera del precio del mercado general internacional, o los bienes no respondan a las mejores tecnologías. Todos ellos son factores que deben ser expresamente valorados a fin de determinar la real conveniencia de la contratación del empréstito condicionado.