RESUMEN POLITICAS PUBLICAS POR André Noël Roth Deubel

En este interesante documento de André Noël Roth Deubel, sobre el estudio de los últimos años de las políticas públicas en Europa y América Latina en donde el modo de  gobernar a las sociedades  ha sido centro de preocupaciones filosóficas y políticas y es por esto, que el análisis de las políticas públicas permiten renovar, alimentar y aportar al a discusión y a los debates políticos  y académicos sobre temas como el estado, la política, la democracia, la participación , la organización, la gestión  pública y otros más a partir de un enfoque que privilegia al análisis concreto de la realidad de las prácticas políticas y administrativas cotidianas.

En este, se definen los conceptos fundamentales utilizados y se presentan los principales enfoques teóricos y metodológicos de la disciplina, además, se presenta un ejemplo de investigación empírica que tiene como problemática central el análisis del estado colombiano a partir de los cambios de las políticas.

Introducción

El estudio de las políticas públicas se ha ido constituyendo en un campo de estudios cada vez más importante debido a su poca difusión tanto en los círculos académicos cono en los político-administrativos colombianos y latinoamericanos  en donde los estudiosos de latinoamericanos se dedicaron más bien a los estudios clásicos  de ciencia administrativa como el análisis de las especificidades de la burocracia estatal en América latina y a lo que el mundo Hispánico se contagiaría realmente de este campo en la última década   de siglo XX.

En Colombia, Salazar Vargas (1992) puede declarar que el estudio de las políticas públicas constituye “una nueva perspectiva de análisis, ¡casi treinta años después de su inicio en los Estados Unidos! La universidad de los Andes, en la cual se fundó el primer departamento de Ciencia Política del país  y primera institución educativa (privada)  que ofrece la carrera de ciencias políticas desde 1968, sólo introduce el estudio de las políticas públicas como una signatura especifica de pregrado en la segunda mitad de los años 90 y es de este punto que al parecer, el despegue del interés académico por el análisis de las políticas públicas en Colombia, se está acelerando en estos últimos años por el tema de la inclusión en varios postgrados de gestión pública, derecho administrativo y ciencias políticas.

LA CONSTITUCIÓN DEL ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS  COMO CIENCIA DEL ESTADO EN ACCIÓN

La ciencia política tradicional consideraba en los años 50 y 60 que las políticas públicas eran variables dependientes de una actividad política y se presuponía que estas no eran más que el resultado, el producto, consecuencia de los gobernantes  o de quienes estaban representados en el sistema mediante partidos políticos.

Los economistas, ayudados por un cierto marxismo ortodoxo, buscaban las causas de las variaciones de políticas públicas en los factores económicos ante todo y es donde el imperialismo de la economía llegó hasta cifrar la parte imputable a factores sociales y políticos en la explicación de las políticas públicas en un 15%. El resto, o sea el 85% de una política pública encontraba según ellos, una causa en los factores económicos.

¿Tiene importancia la actividad política? Desde estos debates va a aparecer progresivamente un enfoque específico con sus métodos y herramientas de investigación propios llamado análisis de las políticas públicas y la pregunta de quién gobierna y cómo es sustituida por: Cómo y quién elabora e implementa una política pública y el análisis de estas se desplaza el interés hacia la actividad concreta del estado, la cual es considerada como una variable independiente y así volcar la pregunta de esta forma: ¿Tienen importancia las políticas públicas? o ¿de qué modo, las políticas públicas determinan la política, las instituciones y el estado?

El análisis de estas tiene como objetivo principal la identificación concreta de los actores que intervienen en un proceso de definición, de decisión y de implementación  de una política que busca poner a la luz las posiciones, intereses y objetivos de esos actores; se realiza a partir  de una metodología  de investigación aplicada al qué y al cómo hacer y desplaza el punto de observación hacia el lado de sus productos, en pocas palabras, se concibe  como la ciencia del estado en acción.

Capítulo 1

Conceptos, teorías y herramientas para el análisis de las políticas públicas

1.    Los conceptos de estado y de política pública.

Ozlak (1994) habla de la necesidad  de redefinir las fronteras entre estado y la sociedad  pues el nuevo contexto político y económico internacional, así como las exigencias nacionales, regionales y locales para aumentar la democracia, la participación, la autonomía y para fortalecer, por ejemplo, las medidas para la protección del medio ambiente, ponen a los estados frente a nuevas problemáticas como las de inequidad, las sociales, pobreza creciente, violencia, terrorismo, corrupción e inseguridad, influyen sobre el funcionamiento del estado.

El análisis de las políticas públicas ofrece una renovación  de los estudios para la comprensión del estado y de sus acciones, estas han contribuido a ver el estado con menos consagración o reverencia y los aportes de la sociología de las organizaciones al análisis de estas nuevas políticas públicas han incidido de manera significativa a esta trivialización del estado, incluso a su decaimiento como sistema de acción especifico con vocación  de coordinar los otros sistemas de acciones. No se trata,  pues, de reducir al estado a una organización común y corriente, sin embargo, se piensa que el estado y sus instituciones pueden ser analizados como organizaciones a través de las cuales los agentes públicos (elegidos o administrativos) persiguen metas que no son exclusivamente respuestas a demandas sociales. Las políticas públicas, entendidas como programas de acciones, representan la realización concreta de decisiones, el medio usado por un actor en particular llamado estado, en su voluntad de modificar comportamientos mediante el cambio de las reglas de juego operantes hasta entonces.

1.1 El Estado

El estado apareció como la solución que se impuso de manera progresiva, y probablemente de manera inconsciente para resolver la crisis de la sociedad feudal (Badie; 1997:131). El estado no se impuso tal y como lo conocemos hoy de manera inmediata y uniforme. Se trata de un proceso largo de modernización  política que se caracteriza principalmente por un acrecentamiento progresivo de la centralización del poder en el estado por un lado, y por otro, por la integración social y política de la población bajo  modalidades y condiciones variables (kriesi; 1994: 71)

Una de las marcas más sobresalientes del estado moderno es la monopolización por parte de éste uso legítimo de la violencia física sobre un territorio determinado y la historia de los estados latinoamericanos es particularmente ejemplar de una constitución estatal pero con una integración extremadamente reducida de la población.

La inexistencia del estado, tomado en sentido estricto, es particularmente evidente en el continente Africano y el mundo musulmán. En estas regiones la obediencia y la lealtad de los habitantes hacia la forma de estado, elemento importado  de la cultura occidental, están fuertemente limitados por lazos comunitarios o religiosos, lo que dificulta la constitución de una sociedad civil compuesta de ciudadanos tal como se concibe en el mundo occidental; sin embargo hay que reconocer que América latina, poniendo entre paréntesis el mundo indígena, ha sufrido por razones históricas una deculturación  donde cada uno de los conjuntos de instituciones que constituyen los estados actuales ocupa una posición entre dos extremos opuestos. Es así como para América latina es claro que por los rasgos históricos comunes, sus estados presentan similitudes, por eso  el análisis de las políticas públicas se constituye en una puerta de entrada para la comprensión del estado y de sus relaciones con la sociedad.

        1.2 La Política Pública

La dificultad semántica que existe en español con el término política hace que se establezcan paralelos ya que en inglés  señala tres aceptaciones para esta misma palabra: Primero, la política concebida como el ámbito del gobierno de las sociedades humanas  polity en inglés. Segundo, la política como la actividad de organización y lucha por el control del poder, polytics  en inglés. Y  finalmente la política como designación de los propósitos y programas de las autoridades públicas, policy  en inglés y es la que claramente esta última  tiene que ver en especial con esta última. Con esto nos encontramos con dos autores para quienes la política pública es la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad y se transforma en un programa de acción de una autoridad pública (Mény y Thoenig; 1968: 8).

Por otra parte, autores Colombianos ha definido la política pública como el conjunto de sucesivas respuestas del estado frente a situaciones consideradas socialmente como problemáticas (Salazar, 1990:50), o como el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen político  frente a situaciones  socialmente problemáticas y que buscan una resolución de las mismas  o llevarlas a noveles manejables (Vargas Velásquez, 199: 57).

Por su parte, el autor de este documento de las políticas públicas considera que estas designan la existencia de un conjunto formado por uno o varios objetivos  colectivos considerados necesarios  o deseables  y por medios y acciones que son tratados por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática; en resumen, el análisis de las políticas públicas consiste en examinar una serie de objetivos, de medios y de acciones definidos por el estado para trasformar parcial o totalmente la sociedad así como sus resultados y efectos.

De esta forma cada política pública tiene su campo de intervención reservado que puede ser objeto de varios subterritorios y subdivisiones para los cuales generalmente se fijan objetivos más específicos (por ejemplo, la política educativa se subdivide en política universitaria, política de educación media y entre otros. Finalmente, es preciso señalar  que la política pública no existe naturalmente en la realidad, sino que trata a la vez de una constitución social y de una construcción de un objeto de investigación (Muller y Surel, 1998: 1). 

2.    Los enfoque teóricos.

Se trata de un desplazamiento del ángulo de análisis  o del punto de observación los enfoques teóricos utilizados por los estudiosos de las políticas públicas, teorías que son centradas en la sociedad, las que se centran en el estado y las teóricas mixtas o intermedias.

2.1 Las teorías centradas en la sociedad.

Este grupo de teorías centradas en la sociedad se encuentran, de un lado, los enfoques Marxistas, neomarxistas y la corriente de las teorías  de la dependencia. De otro lado, por su posición ideológica totalmente opuesta, se encuentran los enfoques racionalistas, pluralistas, elitistas y de escogencia o de elección pública. Estas, a pesar de sus diferencias tienen en común a considerar al estado como dependiente, es decir, que minimizan la capacidad y el impacto  de las instituciones  públicas, sus agentes y los valores  pueden tener sobre las elecciones hechas en materia de políticas públicas.

2.2 Las teorías centradas en el estado

El estado funciona como un selector de las demandas y un proveedor de servicios,  en este grupo se sitúan los enfoques decisionistas. Y también entra en esta categoría el enfoque burocrático o neoweberiano según el cual las elecciones públicas resultan de los conflictos y competición entre distintos grupos y clanes  en el seno del estado; todos estos enfoques tienen a minimizar la influencia de los cambios y de las actores situados en el entorno social, económico, político e internacional dl estado para explicar las elecciones de políticas públicas.

       2.3 Las teorías mixtas

Estas rechazan, de un lado el racionalismo economicista o social que predomina en el primer grupo y por el otro lado, se niega también a ver la sociedad como sometida a un estado que se encuentra, además, cautivo de una minoría.

En este tercer grupo  se ubican posturas y opciones teóricas  y políticas muy variadas  como el neo corporativismo, el neo institucionalismo, el análisis de redes y la teoría de la acción. Estos intentan tomar en consideración, con todas las distinciones y variaciones que existen al interior de ellos, tanto factores internos como externos en su explicación de la acción pública y de las políticas públicas; se trata de sustituir la búsqueda de las relaciones causales univocas para tratar de aprehender la sociedad como un tejido de relaciones más complejas, interrelacionas más que de relaciones de interdependencia más que dependencia.

En cabio, observar y sopesar  los diferentes elementos que inciden en la construcción y desarrollo de una política pública sin prejuicios sobre su origen aparece como más favorable a la verificación de hipótesis explicativas novedosas

        2.3.1 El enfoque neo corporativista

Consiste en la existencia de relaciones privilegiadas entre un número relativamente reducido de grupo o gremios y el estado; Schmitter, definió lo que entiende por neo corporativismo en contraste con el modelo pluralista, como un sistema de representación de intereses en el cual las unidades constitutivas se organizan en un número limitado de categorías únicas, obligatorias, no competitivas, organizadas de manera jerárquica  y diferenciadas a efectos funcionales, reconocidas o autorizadas  por el estado, que les concede deliberadamente el monopolio de la representación dentro de sus categorías respectivas.

Con este enfoque, las políticas públicas ya no se conciben como el resultado de la competición entre grupos, como se postula  en el  modelo pluralista, o entre clases o fracciones de clases, sino como el fruto de una negociación entre el estado y los representantes de los grupos de los grupos sectoriales involucrados.

       2.3.2 Las teorías de entramado o network theory

Cada política por su singularidad tendrá una red distinta  de actores que el analista tratará de descubrir. El análisis  de red se concibe entonces como una metodología  descriptiva y de modelización inductiva de la estructura de relación entre un conjunto de actores.

En este campo de las políticas públicas, existen tres enfoques  que se fundamentan en la concepción de entramado o de redes:

Policy networck y policy community

Estas se aproximan mucho a la teoría pluralista, y se caracterizan por ser redes de intercambio de informaciones en las cuales cada organización queda relativamente autónoma de las demás; mientras que en las segundas se establecen relaciones de tipo oligárquico o corporativista.

Por su parte Kriesi pone en evidencia la existencia de varios tipos de redes según el grado  de desarrollo del sistema de las asociaciones de interés y el grado de fuerza o de debilidad del estado:

Red de concertación: Se caracteriza  por un número bajo de actores, el cierre de su acceso para otros actores, la centralización y la estabilidad de su funcionamiento.

Red de cooperación sectorial: En ella interviene un número relativamente alto de actores públicos y pocos actores privados. Su acceso es cerrado para otros actores y funciona de manera descentralizada y estable.

Red de intervención: Está caracterizada por un número relativamente bajo de actores públicos y numerosos actores privados. Es cerrada para otros actores. Su funcionamiento centralizado es inestable.

Red de presión: Su característica son un número alto de participantes y la apertura de acceso para otros actores.

A partir de esta propuesta, se permite establecer clasificaciones y comparar modelos de implementación de políticas teniendo en cuenta la capacidad del estado.

Advocacy coalitions

Sabatier desarrolla un modelo que está constituido por la combinación de una misma concepción de la implementación, pero basada en dos fuentes: La existencia de comunidades de política las cuales compiten entre sí  para el dominio conceptual y material sobre uno u otro tema de políticas públicas.

Edelman, permite hablar, según algunos autores, de un enfoque cognitivista (Muller, Surel, 1998: 47) el cual estaría caracterizado por su intento de entender las políticas públicas como matrices cognitivas y normativas que conforman sistemas de interpretación o de representación de la realidad y en los cuales los actores públicos y privados insertan de la realidad y en los cuales actores públicos y privados insertan sus acciones.

En segundo lugar, el modelo Advocacy Coalitions es fundamentalmente un proceso de aprendizaje político y entendido como los cambios estables del pensar y los comportamientos causados por la experiencia y el “tino” que resultan  de la actividad política.

       2.3.3 El enfoque neo institucional

Con este enfoque se pretenden superar el institucionalismo tradicional y rechazar las perspectivas reduccionistas de tipo society centered o estate centered favor de una perspectiva de interdependencia entre instituciones sociales y políticas relativamente autónomas.

La interrogación central del enfoque en sus distintas vertientes principales se sitúa en el análisis de las condiciones de producción y de evolución de estas instituciones y cómo éstas, a su vez, influyen en las dinámicas sociales y permiten así pensar el estado en interacción (Muller, Surel, 1998: 44)

Neo institucionalismo Histórico

Se centra principalmente en la necesidad de aprehender el estado en una perspectiva  de largo plazo y de manera comparativa, al situar éste en el centro del análisis pues buscan conceptualizar la relación entre la instituciones y el comportamiento individual en términos  relativamente amplios que tienen a percibir el desarrollo institucional  como el resultado de una independencia del sendero y de consecuencias  imprevistas. El concepto de dependencia del sendero describe la existencia de movimientos cumulativos que cristalizan los sistemas de acción y las configuraciones institucionales propias de una política pública o de un subsistema particular.

Los investigadores intentan asociar el análisis institucional  a la  influencia que pueden ejercer factores cognitivos sobre los proceso políticos (Muller, Surel, 1998:44-45 y 132-133)

Neo institucionalismo y elección racional

Trata de incorporar en la escuela de la racional choice una dimensión complementaria  centrada en el papel de las instituciones como reductoras de incertidumbre y como factor determinante para la producción  y la expresión de las preferencias delos actores políticos. En esta perspectiva, la permanencia de las instituciones se explica por el apego de los actores a éstas, porque reducen la incertidumbre y facilitan a los actores pertinentes satisfacciones duraderas que neutralizan la competencia en el sector

Neo institucionalismo económico

La economía neo institucional parte del postulado de que el individuo no tiene que adaptarse a las instituciones existentes, sino, a las instituciones que hay que cambiar, para facilitar a los individuos la consecución de sus intereses con mayor efectividad. Es así como este enfoque centra su atención en el papel del estado en la definición de las bases de los arreglos contractuales que fija los costosos de transacción entre  interés e instituciones.

Wiesner en su análisis de las políticas públicas Colombianos subraya a lo largo de su estudio que es necesario cambiar el diseño de las políticas públicas para que éstas, entre otras cosas, o restrinjan la competencia; en otras palabras se trata de implementar el programa político neoliberal de reducción del estado. La orientación política que se desprende de esta vertiente tiende claramente a la reducción de la actuación del estado como regular social, a favor de una regulación ofrecida por la mano invisible de las fuerzas del mercado.

Neo institucionalismo sociológico

Se inserta en una renovación de las orientaciones y conclusiones de la sociología de las organizaciones, pues contrariamente a ésta, la sociología neo institucional postula que la mayoría de las formas y procedimientos pueden ser entendidos como prácticas particulares de origen cultural, de esta forma el análisis de las organizaciones integra el estudio de las variables culturales en la aprehensión de las condiciones de formación y de funcionamiento de las organizaciones.

3.    Herramientas para el análisis de políticas públicas

Poco a poco se ha construido una especie de caja de herramientas en la cual el investigador encuentra conceptos y modelos asociados a las distintas posturas teóricas, que ayudan a descomponer y a clasificar la hidra de las actividades públicas en elementos analíticos más comprensibles.

Estos instrumentos permiten recolectar, organizar y clasificar datos específicos a los objetos de análisis; son unas herramientas construidas específicamente para recolectar, organizar, interpretar, entender y explicar datos sobre las políticas públicas. Dentro de esta caja de herramientas, se encuentran a disposición de los politólogos y otros estudiosos varios como por ejemplo: las tipologías; las distinciones entre instrumentos de intervención del estado; los programas de políticas públicas y  finalmente, la más conocida de las herramientas, el ciclo de política, esta última es las más conocida  y utilizada, en particular por sus cualidades heurísticas y su flexibilidad de uso.

3.1 Las tipologías

Buscan organizar las acciones  públicas para facilitar su análisis y su comparación nacional e internacional; l mayoría de las tipologías en políticas públicas se inspiran en la famosa tipología de Lowi, quien distingue cuatro tipos de políticas a partir del cruce de las siguientes dos variables indicativas del modo de coerción utilizando por la política pública:

Si la coerción opera sobre el entorno del comportamiento individual y es indirecta, entonces es una política constitutiva y si una coerción ejercida por la política opera directamente sobre el individuo y su efecto es directo o inmediato, se trata de una política reglamentaria. Son las reglas como el código de tránsito o las de orden público que buscan  regir los comportamientos de los individuos bajo la amenaza de la sanción. Directa.

A pesar de que la tipología de Lowi es bastante sencilla explicita su operatividad no es evidente. Siempre queda difícil, en los casos concretos, determinar si una política pertenece a tal o cual categoría debido a la multiplicidad de sus contenidos.

Otra propuesta se interesa  por el modo de pilotaje o conducción del cambio por parte del estado: conducción mediante prescripciones, incitaciones, oferta de servicios o información y persuasión (Zimmermann, Taddei, 1996:89-90) sin embargo, el análisis  comparativo de las políticas públicas (a nivel internacional particularmente) se enfrenta aún a grandes obstáculos por la ausencia de datos homogéneos, la difícil  consecución de datos comparables y la abundancia de variables.

3.2 Los instrumentos de intervención del estado

Al diseñar una política pública el estado decide sobre el uso de uno, otro o varios de estos instrumentos para su implementación para enfrentar problemas similares en lugares o tiempos diferentes y los cuales pueden ser una ayuda importante para el diseño de estas políticas en mención.

Instrumentos prescriptivos: buscan modificar el comportamiento mediante la obligación, la interdicción y la autorización

Instrumentos incentivos: No se pretende obligar a un comportamiento mediante el miedo a la sanción, sino a inducir a  una conducta mediante la recompensa; se diferencian de los anteriores por la naturaleza de la sanción, la cual no es jurídica sino que puede ser moral, económica o de hecho.

Otra manera de actuar para el estado consiste en desarrollar instrumentos de información para incitar a un comportamiento mediante la publicidad enfocada o no a grupos de población específicos. Se trata de reconocer y valorar el comportamiento que se considera como ejemplar para los demás –premios, medallas- y finalmente se pueden citar los instrumentos  de presión reglamentaria que son los que utiliza el estado para amenazar tales como:

Instrumentos de coordinación: Obliga a desarrollar mecanismos de coordinación entre ella; la planificación y los estudios de impacto son los principales a disposición del estado.

Instrumentos de organización y de procedimiento: Definen el marco en el cual se va a desarrollar el proceso de la política pública.

Instrumentos materiales: El estado tiene la posibilidad de proporcionar directamente los bienes y servicios, como ejemplo: La salud y la educación

Instrumentos de delegación a socios: Tiende a considerar que las instituciones públicas deben colaborar con organizaciones privadas, paraestatales, o con organizaciones no gubernamentales (ONG) n la consecución de sus objetivos en términos de política públicas.

3.3 Programas de  políticas públicas, programas políticos y complejidad social

Se entiende por programa de políticas públicas no solamente un política pública, sino un conjunto de políticas coherentes entre sí y que se refiere a una problemática particular. Noklas Luhmann desarrolla una propuesta a partir del diagnóstico sobre la incapacidad del estado y del derecho en adecuar y garantizar la gobernabilidad de las sociedades complejas, a partir de esto, Willke, distingue tres programas políticos diferentes que corresponden  tres concepciones del derecho que predominarían en las distintas formas históricas  del estado: Los programas condicionales que se fundamentan en una concepción casual; esta concepción ha permitido al estado resolver con éxito los problemas sencillos y los conflictos comunes de regulación social mediante la representación.

En este caso los autores hablan de una concepción jurídica reflexiva, pues consideran el derecho reflexivo  como la solución a los problemas producidos tanto por la sobre reglamentación del estado intervencionista, este pretende favorecer una capacidad de empatía en relación entre las distintas esferas sociales   mediante l organización de negociaciones y concertaciones para facilitar la autorregulación de los sistemas mediante reglas de procedimiento y de organización al interior de los campos de problemas específicos donde la herramienta principal de regulación ya no es l fuerza o el dinero, como en los programas políticos anteriores, sino la información.

3.4 El policy cycle

Es una serie de secuencias lógicas que distingue cinco fases en la vida o el desarrollo de una política pública:

Identificación de un problema: Apreciación de los acontecimientos; Definición de un problema; Agregado de intereses; Organización de las demandas; Representación y acceso ante las autoridades públicas.

Formulación de soluciones o acciones: Elaboración de respuestas; Estudio de soluciones; Adecuación a los criterios.

Toma de decisión: Creación de una coalición; Legitimación de la política elegida.

Implementación: Ejecución, gestión y administración; producción de efectos

Evaluación: Reacciones a la acción; Juicio sobre los efectos; expresión.

De hecho, el proceso de una política pública puede perfectamente iniciarse en cualquiera de estas fases, obviar una u otra fase o invertir las etapas. Además, cada fase está encerrada en un sistema de retroacción que afecta las otras fases. Otra ventaja del modelo es que rompe con la visión jurídica tradicional, la cual es sustituida por un enfoque más sociológico y politológico que permite inscribir el momento simbólico de la decisión en un contexto mucho más amplio y realista; igualmente, el impacto de la decisión está revaluado a través del análisis de la implementación, de la implementación formal.

3.5 Consideraciones críticas al policy cycle

Se han logrado avances significativos en la comprensión de la acción del estado gracias  las numerosas investigaciones empíricas que suscitó el enfoque; sin embargo, el modelo tiene sus limitaciones y ha recibido y numerosas críticas, las cuales surgieron otras propuestas para el análisis.

El modelo que propone Jones dispone importantes ventajas para el análisis: El hecho de desagregar la política pública en segmentos para facilitar el análisis   como su orientación hacia el estudio de los efectos concretos, pero estas mismas ventajas tienden a sesgar el análisis.  Otra limitación es la tendencia a situar la evaluación sólo al final del proceso; Según Sabatier los actores u observadores realizan, formal o informalmente, operaciones de evaluaciones a todo lo largo del proceso.

El policy cycle postula que l implementación es una etapa postdecisional y que la administración encargada ejecuta la política según los textos escritos; por lo tanto, si se presentan problemas durante la implementación se trata de un problema técnico que se puede mejorar.

Ejecutar una política pública o una norma es un trabajo continuo de interpretación y de reinterpretación que depende de los actores, de su número, del nivel de abstracción de la norma y de la estabilidad o no del contexto para la implementación. Otra crítica a este enfoque, elaborada por Müller y Surel, parte de la observación de que el modelo tiende a hacer creer que el objetivo de las políticas públicas  es la resolución delos problemas. En realidad, los problemas son resueltos  por los actores sociales mediante la implementación de sus estrategias, la gestión de sus conflictos y sobretodo mediante procesos de aprendizaje.

Hacer una política pública, no es resolver un problema, sino construir una nueva representación de los problemas que instaura condiciones sociopolíticas para el tratamiento de estos por la sociedad y, a la vez, que estructura la acción de estado.

A pesar de las limitaciones y críticas que acabamos de presentar, consideramos que el policy cycle sigue siendo una excelente puerta de entrada pedagógica para presentar el análisis de las políticas públicas y que hemos decidido usarla para la estructuración de los siguientes capítulos.

Capítulo 2

Identificación, Construcción de problemas  y agenda política.

1.    Agenda Política y construcción del problema

La noción de agenda no es fácil de definir con precisión. El menú del estado es complejo. Es posible especificar las agendas según las instituciones: por ejemplo, se puede distinguir la agenda gubernamental, la agenda legislativa, la agenda administrativa, etc. Habría también la posibilidad de hablar de una agenda formal  de una agenda informal “oculta”

Otra distinción muy común consiste en diferenciar la agenda coyuntural  de la agenda institucional, la agenda coyuntural  hace referencia  a temas que surgen en un momento dado y bajo una  modalidad o proceso específico para el cual las autoridades públicas no necesariamente estaban preparadas.

El reconocimiento de la realidad como una realidad problemática y su traducción discursiva nos obliga a incursionar primero en el tema de la representación de los problemas, y más específicamente en la representación social y política de los problemas. En este punto, cabe resaltar el papel que pueden  jugar los medios de comunicación, los círculos académicos y científicos y los actores políticos en la definición y difusión del problema. Definir un problema  obliga necesariamente a dar elementos sobre las causas, y por lo tanto, a dar soluciones posibles: por ejemplo, según se defina el problema de la drogadicción como un problema de orden público  o de salud pública, la solución sería  muy distinta para aquellos que consuman drogas ilícitas: la cárcel en el primero caso y la clínica en el segundo. Finalmente, una vez reconocido el problema como un problema social y formulado como tal, se busca su institucionalización, es decir, el  reconocimiento de la necesidad de una intervención pública o política que se traduce generalmente en leyes y reglamentos.

     

2.    Un esquema analítico para la definición de un problema

Es una tarea que debería ser seriamente  asumida por la administración pública, las universidades y los centros de investigaciones, con el objetivo de proporcionar una información que permita conocer mejor el problema antes de que se tome una decisión relativa a la necesidad y forma de regulación pública.

Un esquema analítico sencillo, en forma de preguntas, puede ayudar a cuestionar la realidad del problema en sus dimensiones más pertinentes para el analista. La definición de problema consiste entonces en determinar la naturaleza, las causas, la duración la dinámica, los afectados y las consecuencias del problema. Estas indagaciones deben permitir comprender cómo funciona el problema, facilitar la identificación de los actores implicaos en investigar las lógicas de comportamiento de estos.

3.    Los modos de inscripción en la agenda política

Los actores tienen a su disposición varias estrategias en función de sus invenciones, posibilidades, posiciones y recursos; por lo tanto una agenda nuca es fija, puede estar sujeta a cambios  de manera inesperada a raíz de algún evento o situación nueva. Los estudiosos en el tema han propuesto modelos o tipologías de los procesos de inscripción en la agenda. Aunque estas tipologías y modelos nunca se presenten de manera pura en la realidad, permiten facilitar la identificación de procesos.

De manera simplificada se puede concebir que la inscripción en la agenda provenga de dos fuentes. Una es externa al estado y a sus instituciones y la otra es  interna al estado. Por lo general la movilización de unos grupos provoca, como reacción, lo movilización de otros que se oponen al cambio deseado porque afecta ventajas o intereses adquiridos. Cada grupo presionará a las autoridades con estrategias propias y utilizará o recursos que tienen a su disposición.

Chevallier distingue tres tipos de empresarios: los mediadores políticos, los mediadores sociales y los mediadores administrativos; los primero son partidos políticos y los gremios o grupos de presión que realizan su tarea clásica según la teoría democrática; los segundos, los mediadores sociales son los representantes particulares, estos hacen que se presenten cortos circuitos en los cambios normales de la demanda. Se puede pensar en el papel de los intelectuales o los grandes científicos que logran influir sobre el contenido de los debates y se anteponen como mediadores privilegiados o exclusivos. Por último tenemos a los funcionarios  públicos  quienes también pueden convertirse en portadores de demandas del medio en el cual intervienen en su labor administrativa o para sí intereses propios; los funcionarios son unos observadores y unos actores privilegiados de la acción estatal. Una relación estrecha con los administrados o con los usuarios pueden convertir al funcionario público más en un defensor  de los intereses de los unos o de los otros que en un garante del interés público.

El hecho de ofrecer o prometer más servicios, o de imponer una cierta manera de concebir un problema, contribuye a legitimar la formación de una demanda social conforme a los intereses de la administración que presta o formula la oferta.

4.    Modelos para la inscripción den la agenda política

Cobb y Elder se centran en los objetivos de los empresarios políticos y chevallier en la posición social de los mediadores, Garraud proponen la construcción de cinco modelos a partir de una combinación de un cierto número de variables y actores entre los cuales el autor considera a los grupos organizados, la existencia o no de una demanda social, la presencia de conflictos y de procesos de movilización social, las estrategias de creación de una  opinión pública, el papel de la oferta política y la mediatización  del tema y su dimensión como evento inesperado

El modelo de la movilización

Corresponde a la visión clásica de la teoría democrática y conste en el trabajo de actores sociales en pro de una causa o a favor de la promoción o defensa de unos intereses que buscan movilizar los ciudadanos.

El modelo de la oferta política

Consiste en intentar ganar apoyo o electores con propuestas políticas, suscitando debate y controversia. Se trata  de crear la demanda social. En este modelo juegan un papel importante los medios de comunicación quienes se encargan de la difusión de propuestas e incitar a los adversarios a responder.

El modelo de la mediatización

La necesidad económica de mantener la audiencia, favorece todavía más el sensacionalismo y el periodismo de reverencia, En este caso se trata de crear una demanda social o de obligar a las autoridades a actuar por medio del uso de intermediarios, conscientes o no para problematizar un tema.

Si bien los modelos presentados se caracteriza por buscar una modificación  de la agenda a través de la controversia, el conflicto y la mediatización del problema como estrategia consciente, es de resaltar la existencia de otros mecanismos más discretos pero no menos eficaces.

El modelo de la anticipación

Se trata de la inscripción en la agenda gubernamental de temas que una administración pública por su capacidad de anticipar los problemas decreta y diseña estrategias de prevención  o de mitigación. Los medios de comunicación pueden también jugar un papel importante de promotor o difusor del problema en este caso.

El modelo de la acción corporativa silenciosa

Son grupos que por su posición o su poder tienen una capacidad de influencia directa sobre la agenda de las autoridades públicas; por lo general, estos grupos no buscan la publicidad de sus problemas justamente para evitar controversia y debate. Se puede entender este tipo de modelo para diseñar una estrategia militar  o programar la compra de armamento.

Garraud: estos modelos privilegian a algunos actores o aspectos en detrimento de otros; por los tanto no se pretende con estos modelos, cubrir la totalidad  de la problemática de la construcción de las agendas públicas. El manejo del tiempo y el control del orden del día en el desarrollo de una reunión  o una asamblea es un arma bien conocida para orientar y limitar debates políticos: es una manera de controlar el tiempo disponible para debatir cada tema.

La concepción de Kingdon

Propone distinguir tres factores fundamentales en la dinámica de los procesos de construcción de las agendas públicas: los problemas, las respuestas o alternativas y la política

Cuando un problema encuentra solución adecuada y la política se interesa en él, se abre una ventana política; entonces las corrientes entran en resonancia y así las condiciones están dadas para que la agenda política se haga cargo del problema. Sin embargo, los actores tienen que estar siempre listos para precipitarse por la ventana cuando esta se abra. Deben ser las como los pasajeros que esperan subirse al bus o al tren sin saber en qué momento preciso va a salir: hay que permanecer en el sitio, informarse, mirar los movimientos de los empleados, detectar señales, etc.

5.    Las respuestas de las autoridades públicas

Si las autoridades reconocen l existencia del problema no quiere decir que lo puedan  o lo piensen solucionar. Una respuesta muy común y hasta desgastada, es la de nombrar una comisión de expertos para estudiar más y mejor el problema. Esta solución permite postergar cualquier decisión y, con un poco de suerte, que el interés por el problema desaparezca o que se resuelva solo.

De manera simbólica se realiza algo, sabiendo que esto no va a solucionar realmente el problema. Sin embargo la hipocresía no está siempre presente y las autoridades suelen también aceptar realmente buscar una solución. Y por último, es posible que ellas estén en la capacidad de anticipar el problema  y tomar las medidas para resolverlo antes de que se generen demandas y exigencias por parte de grupos sociales y políticos.

Otra estrategia consiste en buscar el apoyo de otros sectores de la opinión pública para tomarlos como testigos de que la exigencia proviene de una minoría privilegiada o manipulada por grupos subversivos o extremistas. Las autoridades pueden también reprimir duramente a los líderes y a sus seguidores o profundizar y utilizar divisiones internas. El juego político consiste en buscar una estrategia que permita obtener los mejores resultados posibles en función de sus intereses u objetivos. Cada estrategia cuneta con unas ventajas, desventaja y riesgos; por esta razón es imposible que actividad gubernamental se haga en consenso, sin controversias ni conflictos. Por lo tanto la construcción de la agenda gubernamental condiciona en gran parte tanto la formulación de las soluciones, como las decisiones que tomen las autoridades políticas.

Capítulo 3

Formulación de soluciones y decisión

1.    El problema de la decisión 

Siempre existe una pluralidad de soluciones posibles para resolver o tratar un problema, tanto en términos de finalidades, metas y objetivos a alcanzar, así como metodologías. Cuando se dice que el gobierno es quien realiza esta tarea, hay que tener en cuenta que, si bien, es cierto que formalmente es él quien toma las decisiones, en la realidad interviene en este proceso un número plural de actores.

Es clásico presentar la decisión como un proceso que tiene dos etapas: la formulación y l legitimación de soluciones. Como lo hemos visto en capitulo anterior, a partir del momento en cual se reconoce la existencia de un problema a resolver políticamente, las propuestas y alternativas de soluciones, incluida la del estatus quo, van a entrar a competir entre ellas. Idealmente, durante  esta etapa de formulación se establece un proceso de análisis del problema, de búsqueda de argumentos y contra argumentos,  de propuesta y de indagación  acerca de las consecuencias posibles de tal o cual solución.

2.    La formulación de soluciones

Para esto se dispone de algunas técnicas metodologías que facilitan el diseño de una solución. Según el Cetel, En primera instancia es fundamental clarificar cuáles son los fines o metas de la política a diseñar, para luego precisar sus objetivos concretos. Así se intenta responder al por qué y al cómo de la política. La meta indica una tarea o una dirección permanente que nunca será totalmente alcanzada. En términos generales las constituciones políticas tienen a establecer fines y metas que las leyes y luego los decretos van a desarrollar.

Un segundo momento de la formulación de soluciones consiste en ponderar los distintos objetivos que pretenden facilitar la realización de una meta; ejemplo, se sugiere ponderarlas para poder establecer prioridades en la atribución respectiva de los recursos disponibles. Por último, luego, de haber jerarquizado y ponderado sus objetivos, mediante el proceso de concreción sucesiva se determina los efectos esperados y los indicadores que permitan dar cuenta del grado de realización de la meta.

3.    La planificación como ayuda a la decisión política

La decisión, en lo ideal, debe ser el fruto de un cálculo objetivo que facilita la selección de marea científica y abstracta de la mejor opción. Través de la planificación se busca alcanzar los objetivos de manera coherente, con definición de prioridades, de jerarquía de objetivos a corto y mediano plazo y d los medios necesarios.

La generalización de la planificación, con sus diferentes matices y grados de amplitud y profundidad, fue particularmente evidente después de la segunda guerra mundial en la construcción del llamado estado de bienestar. Instituciones nacionales e internacionales, como el banco mundial, impulsaron y fomentaron esfuerzos de planificación integral y otorgaron a las instituciones estatales un papel central para el desarrollo nacional.

Entonces las tareas centrales de las actividades de planificación consisten  principalmente, primero en reducir la incertidumbre del futuro a través del control de los principales factores del desarrollo, y segundo, en reducir la incoherencia entre las distintas políticas sectoriales y sus objetivos, muchas veces contradictorios, con el fin de armonizar y coordinar el proceso de desarrollo.

3.1 Reducir las incertidumbres y las incoherencias

La construcción de todo tipo de indicadores, se constituye en una tarea fundamental para las administraciones nacionales e internacionales con el fin de permitir el seguimiento de los avances del desarrollo a través del tiempo y el espacio. Progresivamente los estados han  perfeccionado sus sistemas de información para aumentar su capacidad de prever la evolución social y económica gracias a la movilización centralizada y rápida de una gran cantidad de datos. Los adelantos técnicos han permitido la construcción de modelos, siempre más complejos, que integran cada vez más variables para simular y experimentar hipótesis sobre la evolución y comportamiento, principalmente de la economía, y que ayudan así en la toma de decisión.

No hay que olvidar que ningún modelo puede ser más que una simplificación, siempre cuestionable, de la realidad; de modo que el sesgo cuantitativista afecta localidad de la previsión del modelo porque opera una selección en los datos, es decir, que privilegian algunos aspectos de la realidad que quiere representar, y por lo tanto, conlleva a privilegiar una cierta racionalidad sobre otra (Chevallier, 1986: 459)

Otro aspecto fundamental de la razón d ser del planificación reside, como ya se señaló, en la reducción de la incoherencia de las políticas públicas. El plan busca orientar los esfuerzos y los recursos disponibles hacia el logro de los objetivos comunes. En conclusión, reducir las incertidumbres y las incoherencias  de las políticas por medio de la planificación se revela muchas veces como una meta ilusoria, aunque no necesariamente sin sentido, debido a que este voluntarismo se enfrenta a dos tipos de obstáculos: delos técnicos y los políticos.

3.2 Los obstáculos a la planificación

De por si los modelos de planificación tienen, como ya se ha dicho, dificultades para tomar en cuenta eventos inesperados  o novedosos. Con más razón cuando éstos  se producen fuera de su alcance político o geopolítico, como es el caso, por ejemplo, de la economía cuando los procesos de internacionalización e interdependencia se profundizan: la variable escapa a toda posibilidad de control y su fluctuación es más bien errática.

Cada segmento de la administración funciona según rutinas y ritmos propios a su posición y pertenencia sectorial. Romper con la coherencia interna de los sectores ya establecidos; establecer un implica tomar decisiones que favorecen algunos intereses en detrimentos de  otros.

Tener elementos contradictorios, vagos, indeterminados y formulaciones generales permite, además, conservar un espacio de libertad más amplio para tomar decisiones y resolver los problemas que se presentan en función de la coyuntura. Prometer algo muy concreto y no realizarlo puede acarrear un costo demasiado alto en términos de legitimidad, credibilidad y respaldo políticos.

3.3 Evolución de la planificación

La planificación debe dejar de lado las ilusiones dirigistas, lineales y centralizadoras  para volverse más flexible, participativa y descentralizada. El plan debe transformarse en un lugar privilegiado para la concertación y la evaluación de las escogencias y prioridades públicas. Debe concebirse como una herramienta prospectiva para anticiparlas evoluciones y también como un lugar de intercambio  y dialogo.

El resultado sería la emergencia de una cierta coherencia lograda por la articulación entre las intencionalidades endógenas y las acciones, decisiones y estrategias externas, articulación que poco a poco daría su forma y coherencia  las realizaciones. También pretende ser una estrategia de integración de los experimentos periféricos mediante la implementación de estructuras, lugares y procesos de concertación y de coordinación participativos no jerárquicos según la lógica de redes y la que significa la construcción de un proceso basado en el aprendizaje mutuo y permanente.

4.    La toma de decisiones

De manera simplificada se puede ver la decisión desde dos enfoques: uno, a partir  de la idea de que el decisor disfruta de una libertad completa para tomar sus decisiones, y otro desde el punto de vista opuesto, es decir, que las decisiones  tomadas por el decisor son totalmente  determinadas por factores que no controla. En el primer caso el decisor  hace la diferencia y en el segundo son las variables externas las que determinan la decisión.

4.1 Modelos de toma de decisión

Los más ambiciosos intentos de racionalización de las decisiones políticas, particularmente para la previsión en el gasto público, implementados en la mayoría de los países democráticos en las pasadas décadas, han sido prácticamente abandonados. Esta lógica ha ignorado que el modo de toma de decisión en las democracias complejas sigue siendo la negociación, el ajuste entre intereses y la aceptabilidad social, más que la estricta optimización técnico-económica.

El modelo de la racionalidad absoluta

Para tomar una decisión, la razón nos dice que primer hay que conocer el problema, determinar sus valores y sus objetivos, luego analizar todas las soluciones posibles y, finalmente, con toda la información en mano, escoger la solución  y los medios más adecuados. El modelos de racionalidad absoluta implica que los valores y objetivos de los decisores sean siempre claros, Se puede esquematizar un proceso de decisión lineal en cinco etapas: definición del problema, identificación de valores y objetivos, análisis de las alternativas de soluciones, aplicación criterios y toma de decisión.

El modelo de la racionalidad limitada

H. Simon demostró que el modelo racional es inaplicable por varias razones; primera porque nunca puede ser completa la información tanto a cerca del problema como de las alternativas de solución posibles. Intentar obtenerla tiene un costo en dinero y tiempo, elementos que casi siempre tienen una disponibilidad limitada; segunda, porque  la capacidad intelectual y cognitiva del decisor y sus asesores para identificar soluciones es variable y es posible que algunas soluciones válidas se descarten porque no corresponden a sus valores, o sencillamente no la perciben. Tercera, los criterios  para apreciar y diferenciar las cualidades y consecuencias de las soluciones, sus respectivas ventajas y desventajas, son poco y generalmente no tienen un grado de validez y de consenso en todas las áreas de aplicación. Todos estos factores hacen que los criterios aplicados a la decisión sea el fruto de una mezcla de intuición y de razón -es decir, un juicio razonable- más que de razón pura.

El modelo incremental o de ajustes marginales

Simon, demuestra que ningún administrador puede aplicar realmente el método racional y que, más bien, aplica un método institutivo de comparación entre soluciones empíricas,  ya no se trata de deducir la solución sino de aprender desde la realidad empírica. Por  otra parte, Lindblom que es muy difícil sino imposible, ponerse de acuerdo previamente sobre los valores y los objetivos de una política con todos los actores que pesan sobre el proceso de decisión; y que por lo tanto es mejor obviar esta discusión y centrarse en la tarea de encontrar soluciones pragmáticas; este, se pasa de una racionalidad a priori, donde se escoge antes de actuar, a una racionalidad a posteriori, donde la racionalidad surge de la práctica política. Sin embargo, A.O. Hirschmann va más allá y manifiesta que en muchas ocasiones los decisores no saben lo que buscan y que la racionalidad de una decisión aparece posteriormente a la implementación de  ésta, incluso, estima que es necesario que no se sepan de antemano todas la consecuencias de una decisión porque lo más seguro es que se descartarían soluciones que pueden llevar a resultados no esperados pero buenos.

El modelo de la anarquía organizada

El modelo pretende explicar el mundo de la contingencia y de la ambigüedad. Considera que la influencia de las instituciones sobre las decisiones es baja o casi nula. Existe un proceso de decisión de este tipo cuando tres elementos característicos están presentes. El primero, que los valores y los objetivos siempre se presenten de forma ambigua. El segundo, que el conocimiento o la información a disposición sean incompletos, fragmentarios e inciertos. El tercero que los procesos de decisión sean complejos y en gran parte, simbólicos. En esta clase  de organizaciones, la ambigüedad y la confusión reinan; las actividades, los procedimientos, la participación y las competencias de sus miembros son vagos y cambiantes.

En este tipo de situación de nada sirve intentar aplicar algún criterio de racionalidad, en primer lugar porque los actores suelen cambiar sus percepciones de los problemas para justificar sus acciones y en segundo término, porque existen muy pocas reglas que estructuran el proceso de decisión y obligan el comportamiento de los actores. Se compara este modelo  a una papeleara en la que hay que sacudir de tiempo en tiempo para provocar cambios que permitan descubrir o crear oportunidades de decisiones y de soluciones.

El modelo del public choice

Define la escuela del public choice como la economía de la toma de decisión en los ámbitos no mercantiles, o sencillamente la aplicación de los métodos de la economía la ciencia política, esta concepción refuta que los actores políticos obran de manera altruista en la búsqueda de un interés público o común, pues la actuación de los políticos depende de la probabilidad de conseguir su reelección y de obtener más recursos  en términos de poder, de prestigio y de ingresos.

Sobre los grupos organizados es posible considerar que defienden interese de grupo para mantener o conquistar posiciones o ventajas para el conjunto de miembros. Esta idea está desarrollada por la teoría del comportamiento aprovechador o captor de rentas de situaciones dentro del sector público.

4.2 Un ejemplo clásico de análisis de toma de decisión: Graham Allison y la crisis de      los misiles en cuba

Se puede ver cómo las concepciones en materia de decisión y su estilo dependen  tanto de problema, del entorno, del contexto como de las estructuras organizativas existentes o a disposición.

La originalidad del estudio consiste en mostrar cómo se puede interpretar una misma decisión o una serie de decisiones a través  de varios modelos explicativos, racional, racional limitado, burocrático, y de mercadeo político.

En este ejemplo de la toma de decisiones en el que nos narran un parte de la historia bélica en el mundo por intereses que se dan en cubo por la instalación de misiles y la forma en la que se tomaron decisiones donde al parecer el modelo racionalista ha permitido resolver exitosamente el problema. Además, se tuvieron en cuenta otros puntos de vista el cual permite ver las cosas de manera distinta y que al parecer fueron estudiadas un número de soluciones posibles: No hacer nada, una ofensiva diplomática, Negociar con Fidel Castro, intercambio de bases militares, invasión a Cuba, ataque aéreo quirúrgico y el bloqueo naval; siendo esta última decisión tomada por el presidente de ese tiempo (Kennedy) y se puede deducir que en apariencia este proceso de toma de decisiones  se hizo conforme al esquema racional, sin embargo, si analiza de cerca el proceso aparecen varias fallas, por ejemplo, no se puede decir que se examinaron todas las posibilidades de soluciones; es más, errores y fallas de información han incidió en la elección de la solución y estrategias políticas internas han prevalecido sobre la racionalidad pura a las hora de las deliberaciones.

5.    Decisión y Democracia

La necesidad de buscar decisiones y procesos de decisión basados en el respeto a los valores democráticos y que, a su vez, se funden sobre un saber de tipo científico, representa un desafío para las instituciones políticas democráticas.

En el mundo occidental existe una tensión siempre presente entre la legitimidad política de la democracia y la legitimidad que ofrece la ciencia.

Las teorías ideales de Jurgen Habermas

Construye tres tipos ideales de relación entre científicos, políticos y ciudadanos: ellos son los modelos: decisionista, tecnocrático y pragmático; el primero, corresponde a la concepción clásica de la decisión política que postula la subordinación del científico al decisor político. El científico propone modelos racionales para alcanzar objetivos  elegidos por el político a partir de criterios; el segundo, únicamente el experto por medio de la razón científica, está en la capacidad de encontrar la mejor solución a problemas siempre más complejos y presentarla a político que no tiene otra opción que ratificarla.

Al ser rechazadas estas dos posiciones, Habermas, propone y construye la implementación de un modelo pragmático el cual busca una conciliación entre posición que legitima la decisión tomada a partir de la razón científica y la posición que se justifica a partir de criterios y valores políticos irracionales. Este modelo pretende conciliar el saber técnico y los valores mediante el dialogo público entre expertos científicos, políticos opinión pública con el fin de facilitar los procesos mutuos de aprendizaje y de empatía.

El modelo de pragmático de Habermas que hoy se llama participativo, es seductor desde el punto de vista intelectual y representa un desafío para las instituciones políticas a la hora de su puesta en práctica ya que es necesario que políticos y ciudadanos tengan un nivel de formación y disponibilidad de tiempo suficientes para garantizar una participación activa en los debates, también los científicos deben hacer esfuerzos de vulgarización para poder comunicar sus puntos de vista y los resultados de sus investigaciones.

Capítulo 4

La implementación de las decisiones

1.    La  implementación como problema político

Esta etapa es fundamental porque es ahí que la política, hasta este entonces casi exclusivamente hecha de discursos y de palabras, se transforma en hechos concretos o realidades palpables. La aplicación de los reglamentos por diferentes entidades y en distintos lugares implica que implementación no es una sola, sino plural; existe un juego con la regla.

Parafraseando a Clausewitz, la implementación de la política es la continuación de la lucha política con otros medios y en escenarios diferentes. Menospreciar el proceso de implementación  es olvidar que la política  de implementación es la determinante definitiva del resultado de una decisión, ante esta concepción, podemos decir que las políticas públicas están diseñadas, decididas e implementadas por hombres y mujeres que, a su vez, son afectados positiva o negativamente por ellas, tienen características sociales  y policitas e intereses que hacen de cada una de ellas un actor más del juego político-administrativo.

En el campo de la sociología, el ideal de la burocracia técnica que ejecuta sin ira y sin pasión es un instrumento construido por el analista para medir  y comparar realidades sociológicas. El ideal burocrático es un deseo, un mito moderno, cientista, que funciona como una dimensión normativa y como un elemento de legitimación de orden social y rara vez corresponde a una realidad observada.

2.    Los enfoques de implementación

Los estudiosos de la implementación de políticas públicas han observado y propuesto varios enfoques que tienden a desarrollares como modelos normativos de implementación de una política y su proceso de ejecución: -la concepción llamada top-down corresponde a la concepción tradicional del trabajo administrativo y tiene como postulados principales la primacía jerárquica de la autoridad, la distinción entre el universo político y el mundo administrativo y, por último, la búsqueda del principio de eficiencia.

-Hay una segunda concepción denominada bottom-up, es decir, de abajo hacia arriba y se desarrollaron como enfoques críticos o alternativos frente a las deficiencias y a la ineficiencia que presentan los procesos de implementación tradicionales top-down. Estas dos concepciones del proceso de implementación  reflejan la controversia  existente entre los que creen más en el control, la planeación, la jerarquía y la responsabilidad como mejor estrategia para lograr los objetivos y los que creen más bien en la espontaneidad, en la capacidad de aprendizaje, en la adaptación y en la concertación.

2.1 El enfoque  clásico de la administración racional

Este corresponde a la concepción clásica de la administración pública  entendida como el modelo ideal de ente ejecutor de las decisiones políticas. La administración, pues, realiza a la perfección su tarea  instrumental de transformar los objetivos en medios, sustituir la política por la técnica y los conflictos por las racionalidades  gestionarías; cumple y hace cumplir las órdenes y no busca la participación o el dialogo con los destinatarios de las políticas. Se trata de hacer respetar una norma y punto.

En la actualidad poco se apoyan estos modelos de gestión, dos autores (Haywood y Rodríguez,  1994: 189ss)  consideran que está surgiendo un nuevo cambio de paradigma en gestión pública; según ellos, esa concepción clásica fue reemplaza en los años ochenta por un paradigma de la eficiencia, el cual sustituyó a los administradores clásicos por gerentes preocupados por los resultados más que por los formalismos jurídicos y recientemente este paradigma vuelve a dar un giro el cual está en camino de ser sustituido por el paradigma del consumidor, en el cual el gerente público se preocupa por satisfacer a los clientes o consumidores. Estos cambios de paradigmas reflejan, entonces, un desplazamiento del centro del interés de lo político hacia el cliente y es significativo de la evolución que ha tenido la concepción de la legitimidad de la acción pública.

2.2 El enfoque del buen gobierno

Consiste en un marco amplio de propuestas teóricas y prácticas para determinar y crear las condiciones necesarias para que un gobierno logre sus objetivos, este enfoque se centra en una propuesta d renovación de los procesos más que de los resultados.

En los países en desarrollo, bajo la influencia del banco mundial, “el buen gobierno” se entiende como una estrategia para instaurar un gobierno eficiente que debe  rendir cuentas, sin embargo, “el buen gobierno”  está ligado a la búsqueda de la reducción de los compromisos y gastos  de gobierno. Pero también se considera en este enfoque  el reconocimiento de la interdependencia de los sectores públicos, privados y “voluntarios” (ONG).

En lo económico, Jessop considera que existen tres conjuntos de elementos que limitan sus posibilidades del éxito.

-El primero tiene que ver con las dinámicas mismas del capitalismo. El buen gobierno no resuelve las contradicciones inherentes al conflicto existente entre la acumulación de capital y la legitimidad política, tiene que ver más que todo con las modalidades de gobierno y no con su objeto.

-El segundo elemento considera que la ampliación y la multiplicación de las instancias de coordinación y de negociación en los diversos niveles –local, regional, departamental…- dificulta su  inserción en el sistema político. Y el ejercicio de la primacía del gobierno sobre las instancias.

-El tercer elemento, establece que el gobierno no está siempre dispuesto a aceptar soluciones que no corresponden a su interés y a sus valores políticos, por tanto, el buen gobierno está condicionado por el derecho que reserva el estado de abrir, cerrar, experimentar y reactivar las nuevas modalidades de gestión.

         2.3 El enfoque de gestión publica

Sabatier y Mazamanian proponen una guía para aumentar  las posibilidades de una implementación más exitosa de las políticas públicas, estos indican cinco condiciones que los legisladores y diseñadores de políticas públicas tendrán que tomar en cuenta si buscan cumplir los objetivos de una política pública. Este modelo involucra tanto aspectos del contenido material de la política como del contexto y de los recursos disponibles.

Condiciones de efectividad  en la implementación

Su tarea es la de evaluar el grado de implementabilidad de distintas alternativas y entender cómo es posible estructurar el proceso de implementación con el fin de maximizar las probabilidades de alcanzar  los objetivos establecidos por la ley o el programa.

-El programa debe estar fundamentado en una teoría sólida relacionada con el cambio de comportamiento público necesario para la realización de objetivos.

-La ley debe contener directrices de actuación no ambiguas y debe estructurar el proceso de implementación de manera que maximice la probabilidad de que los destinatarios se comporten según lo previsto.

-Los dirigentes deben disponer de capacidades políticas y de gestión importantes y sentirse comprometidos con los objetivos de la ley.

-el programa debe disponer de apoyos activos durante todo el proceso de implementación por parte de los grupos organizados, electores y legisladores claves. (La actitud de los tribunales debe ser neutral o favorable)

-La prioridad relativa de los  objetivos legales no se encuentra socavada significativamente con el paso del tiempo por la aparición de políticas públicas conflictivas o por cambios en las condiciones socioeconómicas que debilitan los fundamentos técnicos de la teoría  o el apoyo político.

Una teoría sólida.

Significa que es preciso tener una teoría del cambio social que establezca con firmeza la causalidad entre el instrumento utilizado y los efectos deseados; por ejemplo, si una política tiene como objetivo aumentar la cobertura educativa en barrios marginados, una hipótesis teórica puede ser que la motivación económica es el elemento esencial para que los educadores cambien de comportamiento.

Una ley bien concebida

Es el elemento  en el cual los diseñadores de políticas tienen las posibilidades de control y de mayor influencia.

*La implementación debe estar a cargo de entes que apoye los objetivos de la ley y los consideren altamente  prioritarios; esta necesita funcionarios que crean en la ley y que se motiven por sus objetivos; no se requiere de funcionarios neutrales.

*La ley tiene que proporcionar oportunidades amplias para que los grupos organizados que apoyan  la política pública puedan intervenir y participar en el proceso de implementación.

Apoyo político y social

Hace énfasis en la absoluta necesidad de contar con el apoyo de grupos  organizados y de actores  políticos de peso-durante todo el transcurso de la implementación para la realización de los objetivos de la política; es particularmente importante cuando se trata de políticas  que tienen que desarrollarse en un tiempo largo.

Entorno favorable

Subraya la importancia  del mantenimiento de las condiciones socioeconómicas que suscitaron la política pública, están inmersas en un entorno político y económico el cual los países disponen de capacidad de incidencia muy limitada.

El desarrollo mismo de las políticas públicas, con sus interacciones con otras políticas, puede provocar un cambio inesperado de situación tanto de los destinatarios como de del entorno que va a poner en crisis el modelo técnico de la política. Estos cambios en el entorno socioeconómico o la resistencia exitosa delos destinatarios de la política pueden suscitar una revisión de la ley para reajustar sus objetivos tanto en sus contenidos sustanciales como en los eventuales plazos.

Estrategias de optimización de las condiciones

Sabatier y Mazmanian consideran cómo se puede lograr el mejoramiento de resultados en una situación suboptimal. Se trata de indicar las estrategias que permitan mejorar la situación cuando ésta o corresponde a un estado satisfactorio de optimización, y así aumentar las probabilidades de una implementación exitosa.

En caso de que una legislación nueva deje mucho espacio a la antigua  y que los objetivos queden ambiguos, los partidarios de los distintos puntos de vista presentes pueden intentar acudir a los tribunales constitucionales con la esperanza de que los textos anteriores se declaren inconstitucionales o inexequibles y que cuando se precisen los objetivos y las competencias de los distintos entes.

Si no existen grupos organizados favorables a la política y capaces  de ejercer un papel activo en la implementación, es necesario fortalecer los existentes, crearlos o convencer  otra organización para que extienda sus actividades  en el sector.

2.4 El enfoque contingente

Mayntz se interesa por las  condiciones   de efectividad de las políticas públicas y considera que este aspecto no es tratado con la debida importancia, inclusive desde su diseño. Según la autora esta negligencia se debe a varias razones: primero, es evidente que para la actividad política, la efectividad de una política no es un asunto prioritario frente a la obtención y mantenimiento de posiciones de poder.

Considera que esto no cambiará mientras la efectividad de las políticas no logre ser una condición de éxito político en el corto plazo. Los políticos suelen interesarse por el contenido material del programa sólo en la medida en que sus intereses lo obliguen a preocuparse por estos contenidos. Cabe anotar que recomienda evitar el uso de concepciones teóricas demasiado novedosas ya que para esta es indispensable tomar en consideración elementos que están en constante evolución en l sociedad moderna como la estructura social, la importancia de las intervenciones estatales, la interacción con otras políticas, la cultura, etc.

2.5. La implementación como proceso y como aprendizaje

AaronWidalsvsky, en temas de política pública, considera que los procesos de implementación deben ser evolutivos, de manera que los objetivos sean redefinidos constantemente y se aprenda a cumplirlos cada vez mejor apoyándose en programas de mejoramiento técnico. La implementación de servicios públicos es la puesta en escena de las políticas públicas las cuales se van ajustando reiterativamente para mejorar. Es lo que se llama la capacidad de aprendizaje público de las organizaciones políticas.

2.6 La implementación como ambigüedad y simbolismo

Los análisis de las políticas muestran que a pesar de los llamados a que no se utilicen ambigüedades en los objetivos, éstas se siguen utilizando. Una de las causas de lo mencionado anteriormente se debe a que muchas políticas son resultado de negociaciones, de ajustes entre contradicciones y oposiciones que buscan satisfacer diferentes intereses. Puede ser utilizada esta ambigüedad para avanzar en un tema a falta de consenso político sobre objetivos claros. La imprecisión puede también ser una estrategia consciente cuando el problema es complejo y no existe claridad de cómo resolverlo.

La permanencia de estas ambigüedades en el diseño de las políticas públicas refuerza el papel de los entes de ejecución y su papel político.

Edelman habla cómo la política con todas estas imprecisiones para satisfacer tantos fines se convierte en un espectáculo y la construcción de un escenario a veces son más importantes que la resolución de los problemas. Se desarrolla un juego político entre los actores, en donde se usa una serie de prácticas y estrategias discursivas y simbólicas para ganar posiciones y poder. Los medios de comunicación son herramientas que contribuyen a construir con el día a día opiniones, debate, y pueden influir en la confrontación de ideas y hasta en elecciones políticas, convirtiéndose así en un juego peligroso y perverso que se opone a todo lo que la democracia valora.

2.7. Un enfoque Botton-up: por retroceso o >Backwardmapping>

Se trata de analizar los comportamientos de los individuos o de grupos organizados y buscar mecanismos para corregirlos a partir de este nivel. El punto crucial del problema de la implementación de políticas públicas reside en el lugar más bajo de la jerarquía. Siendo así, cuanta más cerca estemos de la fuente del problema, mayor será nuestra influencia y la capacidad de resolverlos. El punto es no depender el control jerárquico sino llevar al máximo la discrecionalidad.

3. Un marco para los estudios de implementación

Helen Ingram señala que a pesar de las múltiples formas de trabajos y modelos propuestos para analizar la implementación de políticas públicas todavía no se logra determinar si un modelo es mejor que otro. Propone entonces un marco analítico basado en la combinación de una serie de variables que se presentarán a continuación:

LOS COSTOS DE NEGOCIACIÓN Y DE INFORMACIÓN

Salisbury y Heinz observan que la política desde el punto de los costos que genera para los decisores; los costos de negociación y costos de información. Los primeros tratan de ver el costo de los esfuerzos necesarios para establecer un acuerdo entre las partes y obtener el suficiente respaldo para la resolución de los problemas. Los segundos, los costos de información salen de la obtención de la información que se necesita para saber las consecuencias de las soluciones posibles o la validez de la acción propuesta.

Se presentan 4 diferentes escenarios en los que se puede predecir qué tipo de política pública puede surgir dependiendo de los costos:

Si los costos de la información y negociación son bajos, es probable que la política tenga objetivos claros y un procedimiento flexible que permite a sus implementadores una gran autonomía para determinar los procesos ya que no presenta mayor dificultad.

Si los costos de la información son bajos y los de negociación son altos, es probable que la política tenga objetivos ambiguos ya que se debe llegar a un acuerdo entre las partes. De igual forma que en el escenario anterior los implementadores tienen gran autonomía

Si los costos de información son altos y los de negociación baja, es probable que la política tenga unos objetivos claros, pero se establecen procedimientos precisos para controlar al máximo la implementación.

Si los costos de la información son altos al igual que los de negociación, es probable que la política tenga ambigüedad en los procesos, y los procedimientos de implementación precisos con el fin de que se pueda hacer un control estrecho y obtener informes sobre la implementación.

CRITERIOS DE EVALUACIÓN

No se puede tener un mismo criterio para evaluar los diferentes escenarios que se pueden presentar al momento de evaluar la política pública resultante, se propone entonces diferenciar los enfoques de implementación y los criterios de evaluación a usar por parte del analista:

Una política pública que tiene costos de información y de negociación bajos, permite una implementación según los enfoques clásicos de la administración.

Cuando se presenta el caso en que los objetivos son ambiguos y la implementación es flexible, la evaluación debe centrarse en la sinergia del nivel local y la capacidad de liderazgo y de dinamismo de los implementadores como variables importantes de éxito de las políticas.

En el caso en que hay políticas con objetivos claros para destinatarios específicos con plazos que deben respetarse, pero los costos de la información son altos, es necesario que exista un proceso continuo de reformulación, de aproximación y análisis de la información. La capacidad de la administración de aprender y realimentarse de la información para ajustar la política cada vez más permite evaluar el éxito o fracaso de la misma.

En el caso en que los implementadores tienen dificultades para lograr acuerdos y respaldos para poder precisar los objetivos que quedaron ambiguos, el criterio de evaluación es la capacidad para lograr respaldo y consenso amplio alrededor de algunos objetivos entre las partes.

VARIABLES CRÍTICAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN

Lo ideal para una administración encargada de la implementación de una política, es que disponga de la capacidad de la autoridad y de los recursos que permiten ejecutar los objetivos, y además resistir presiones externas. Pero eso no siempre pasa, hay dos diferentes problemas que se pueden presentar: el primero es que la implementación sea muy costosa, y el segundo es que la negociación sea muy costosa, lo cual va resultar más o menos importante según el tipo de política que se implemente. Según Ingram:

Si se trata de implementar una política en que los objetivos son claros y hay un procedimiento flexible, los factores críticos se encuentran en un cambio de las circunstancias externas, en el entorno de la política pública.

En caso que la política tenga objetivos abiertos y un procedimiento flexible, los factores críticos van a situarse tanto en la capacidad administrativa como en la relación con los destinatarios de la política.

En el caso en el que los objetivos sean claros y el procedimiento preciso, el factor crítico va a estar en la capacidad administrativa.

En caso en que los objetivos sean abiertos y el procedimiento sea preciso, el factor de riesgo va a estar en la relación con los destinatarios.

Como conclusión, la presentación del análisis de la actividad implementadora, en particular del marco analítico de Ingram, muestra que resulta trabajoso separar tajantemente la implementación no sólo del proceso de formulación de la política pública, sino también de la evaluación de ésta.