OPERACIONES DE CRÉDITO PÚBLICO
El documento hace una aproximación conceptual a las
operaciones de crédito público en Colombia y su relación con las entidades
financiera, especialmente con los establecimientos de crédito, dicha
aproximación se hace referida únicamente a lo dispuesto en el Decreto 2681 de
1193 que reglamente el art 41 de la Ley 80 de 1993.
1. Concepto de deuda pública
-
Definición legal: la corte constitucional ha
considerado que la deuda pública debe ser tratada como un todo dada la
importancia por efectos macroeconómicos, la necesidad de propender por el
equilibrio en las finanzas estatales y garantizar el servicio de la deuda. El
régimen legal colombiano definió en el decreto 2681 de 1993 el concepto de
operaciones públicas como los actos o contratos que tiene por objeto dotar a la
entidad estatal de recursos, bienes o servicios con plazo para pago o aquellas
mediante las cuales la entidad actúa como deudor solidario o garante de
obligaciones de pago.
La anterior definición está compuesta
por dos elementos:
A)
Suministro
de recursos, bienes o servicios con plazo para pago. Los anteriores permiten
celebrar transacciones bajo el entorno legal de crédito público para
financiación de contratos de venta de energía o compra de bienes a plazo a
través del crédito de proveedores.
B)
Permite
que la entidad actué como deudor solidario elemento que otorga garantías,
refiriéndose a los pasivos contingentes en el crédito público.
El mismo decreto recoge las entidades
enlistadas en el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 como determinadas para
celebrar crédito público. Se unen a esta las contempladas en el artículo 7 de
la Ley 781 de 1992 tales como áreas metropolitanas, entes universitarios,
corporaciones autónomas regionales y la Comisión Nacional de Televisión.
-
Operaciones asimiladas
Para que las operaciones financieras de tipo asimiladas
puedan ser consideradas como crédito público debe cumplir con los siguientes
criterios:
·
Transacciones
que cuenten con plazo para su pago
·
Estar
incluida en la lista cuando el banco emisor de la carta de crédito otorgue un
plazo para cubrir el valor de la utilización y la modificación cuando la nueva
obligación requiera un plazo para pago.
2.
Autoridades
que participan en el proceso de autorización de las operaciones de crédito
publico
a)
Congreso
de la Republica: participa como órgano legislador que autoriza el endeudamiento
de la Nación destinado al financiamiento de las apropiaciones presupuestales,
programas y proyectos para el desarrollo social y económico, y garantizar las
operaciones de crédito público interno. Igualmente dicta las normas bajos las
cuales se ceñirán el gobierno Nacional para organizar el crédito público.
b)
Comisión
Interparlamentaria Asesora de Crédito Publico: esta comisión está encargada de
controlar las acciones del gobierno sobre los montos y condiciones en los
cuales se celebran los endeudamientos.
c)
Ministerio
de Hacienda y Crédito Público y Departamento Nacional de Planeación: emite
autorizaciones y conceptos para adecuar las operaciones de la política de
Gobierno en materia de crédito publico, programa macroeconómico, plan
financiero aprobado por el consejo nacional de Política Económica y Social,
Copes y el Consejo Superior de Política Fiscal, Confis. Debe considerar las
condiciones del mercado, las fuentes de recurso de crédito, competitividad de
ofertas, situación financiera de la entidad que está gestionando la
autorización.
d)
Consejo
Nacional de Política Fiscal (confis): debe aprobar, modificar, y evaluar el
plan Financiero del Sector Publico de acuerdo con los lineamientos del CONPES y
ordenar las medidas para determinar las medidas financieras para la elaboración
del programa.
e)
Banco
de la Republica: establece las condiciones financiera en las cuales se emiten
los títulos de la deuda pública. También está encargado actuar como agente
fiscal de las operaciones del crédito interno y externo, así como otorgar
créditos y garantías a favor del estado.
3. Aspectos cambiarios
La resolución 8 de 2000 denominada del estatuto cambiario que
expidió la Junta Directiva del Banco de la Republica donde determina que a las
operaciones de crédito publico les aplican los criterios generales de residente
y operación de cambio con el fin de considerarlas objeto de
reglamentación. Estos cambios afectan el
endeudamiento extranjero tanto en el activo como el pasivo.
4. Clasificación de las operaciones de crédito publico
·
Según la moneda de celebración
Internas: operación de crédito publico interno
son las que se celebran únicamente entre residentes del territorio colombiano
para ser pagadas con la moneda colombiana.
Externas: todas las demás que no estén
contempladas dentro de la clasificación de internas.
·
Según el plazo de pago
Corto plazo: contratos con plazo menor o igual a
un año para hacer el pago total de la deuda. Estos a su ven se clasifican en
dos categorías
-
Transitorios: aquellos que serán pagados con
créditos de plazo mayor a un año.
-
Tesorería: créditos que deben pagarse en menos
de un año con recursos diferentes del crédito.
Largo plazo: aquellos que no cumplan con los
requisitos para considerarlos de corto de plazo.
5.
Contratación.
Las operaciones de crédito publico serán contratadas de firma
directa para reconocer la agilidad a la que han de celebrarse las operaciones
de endeudamiento dada la velocidad a la cual cambian las condiciones económicas
y financieras y que es posible que no puedan ser sostenidas si se atraviesa
todo un proceso licitatorio. Dicho proceso está sujeto al cumplimiento de los
principios establecidos en la Ley 80 de 1993.
6. Descripción de las operaciones de crédito publico.
-
Empréstito: aquellos contratos que tiene por
objeto proveer a la entidad estatal de recursos en moneda nacional o extranjera
con plazo de pago. Dicha contratación se hará de manera directa.
-
Créditos de proveedores: compra de bienes o servicios con
plazo de pago.
-
Emisión y colocación de títulos: las operaciones de crédito publico
mediante títulos pueden ser adquiridos a través de títulos de deuda creados
mediante diversas normas y por lo tanto no se sujetan al trámite previsto en el
decreto 2881 de 1993.
-
Otorgamientos de manejo de deuda: contratos que permiten controlar el
comportamiento de las tasas de interés, los cambios de valor de las divisas en
las cuales debe efectuarse el servicio de la deuda y los plazos en que debe
hacerse. Después de contraído el
contrato el perfil de la deuda deberá mejorar al ajustar los plazo de pago y
amortiguamiento.
-
Contratos de empréstito con
organismos multilaterales: recursos a la Nación asociados diferentes proyectos tales como ajuste al
sector financiero, educación y saneamiento del agua potable o financiar
partidas del presupuesto general de la Nación.
-
Ley y jurisdicción: el artículo 13 de la Ley 80 de 1993
determina la posibilidad de pactar que la ley y la jurisdicción sean diferentes
a las nacionales cuando los contratos se realicen en el exterior. EL decreto
hace uso de la doctrina internacional para otorgar la jurisdicción a un crédito
celebrado en un estado diferente al cual sería el pronunciamiento judicial.
7. Operaciones de créditos públicos o entidades territoriales.
-
Estructura de ingresos de las
entidades territoriales: de acuerdo con la fuente de provienen puede clasificarse como originales
o patrimoniales si viene de los bienes del estado; y derivados si vienen del
imperio de la misma organización. De acuerdo con su prioridad se dividen en
ordinarios y extraordinarios. También pueden clasificarse entre ingresos
tributarios y no tributarios.
-
El sistema general de
participaciones: el
porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los
departamentos, el distrito capital y los distritos especiales para la atención
directa, o a través de los municipios de los servicios que se asignen siendo el
destinatario principal la educación y la salud.
-
Estructura del gasto de las entidades
territoriales: el
gasto público es la inversión de los ingresos de las entidades políticas en
satisfacción de las necesidades públicas. Pueden clasificarse como ordinarios
si se efectúan de manera normal y habitualmente por ejemplo los pagos de nómina
y arrendamiento; y como extraordinarios si se ejecutan en circunstancias
excepcionales como los que se configuran ante una tragedia natural. También
puede ser clasificados como gastos de inversión, gastos de funcionamiento,
gastos de transferencia y gastos de deuda.
-
Evolución de la deuda: el momento más crítico en la
evolución de la deuda se presentó en septiembre de 1999 donde el saldo de
endeudamiento territorial ascendía a $5.7 billones y en cartera solo se contaba
con $1.36 billones. Adicionalmente el endeudamiento territorial entre
Departamentos y Municipios representaba el 40%. La necesidad de cubrir partidas
de gasto no financiadas, el deterioro de los recursos propios y deseo de los
mandatarios locales de reflejar a toda costa su gestión en obras públicas,
llevaron a las entidades territoriales a incrementar la deuda pública. Aquella
situación comenzó a mejorar a partir de la expedición la Ley 385 de 1997 con la
facultad de que los entes territoriales sean admitidos en acuerdos de
reestructuración de deuda que trata la Ley 550. Se dio un mejoramiento en las finanzas se
hizo palpables que para el cierre del 2003 muchas entidades territoriales
contaban con superávits en sus estados financieros consecuentes a las medidas
restringidas para acceder a crédito y al mejor manejo administrativo de sus
ingresos y gastos.
-
Descripción normativa y
jurisprudencial: el Gobierno Nacional con el propósito de
determinar la capacidad de pago de los entes territoriales de acuerdo con la
situación financiera generada a partir de las nuevas exigencias y estructura de
recursos establecida en la Constitución de 1991, presento un proyecto de ley
que determino la fórmula para calcular la capacidad de pago de los entes
territoriales, de modo que la capacidad se edificara desde la ejecución de los
recursos y no desde los recursos proyectados, dicho proyecto de ley se
materializó en la Ley 358, luego mediante sentencia C-404 la corte
constitucional determino que los artículos que establecían la capacidad de pago
era constitucionales igual que las sanciones determinadas para los
establecimientos de crédito. La capacidad de pago esta esta cobijada bajo el
principio de razonabilidad y proporcionalidad ya que el propósito es impedir
que la deuda pública se hiciese imposible.
-
La garantía-pignoración de rentas: la pignoración de renta es utilizada por las entidades
territoriales para otorgar como garantía ya que dicha garantía termina siendo
un medio de pago. Tiene como característica adicional que el monto no es exacto
dado que la afectación se refiere a los recursos que la entidad recibirá como
producto del impuesto o de la transferencia que efectúe la nación. La
efectividad de los contratos de garantía no ha sido demostrada judicialmente ya
que cuando los entes territoriales incumplían con el pago de las obligaciones
iniciales se celebran nuevos acuerdos para reestructurar los términos y se
normalizaba la obligación.
-
Los planes de desempeño: a través de tales planes se pretende
que la entidad vuelva a adquirir la capacidad de pago, racionalice el gasto y
fortalezca el recaudo de impuestos y mejore la gestión financiera. La
verificación de que estos planes se cumplan se encuentra a cargo de la
Contraloría General de la Nación y de las contralorías regionales. Aquellas
entidades que no cumplan con el plan de desempeño no podrán acceder a créditos
salvo que se cuente con el permiso del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
-
Las entidades territoriales y los
acuerdos de reestructuración: la ley 550 de 1999 les permitió a las entidades territoriales
celebrar acuerdos de reestructuración para promover el desarrollo de las
regiones.
-
Ley 819 de 2003: su propósito general es reducir el
acceso a crédito. Señala que la capacidad de pago de las entidades será
analizada y si esta cumple con los requisitos consagrados en la Ley 258 de
dicha entidad deberá seguir los procedimientos señalados en dicha ley. Esta ley
refirió que adicional a los requerimientos establecidos en la norma los
departamentos y municipios de categoría 1 y 2 deberán presentar una evaluación
elaborada por una calificadora de riesgos a la superintendencia de valores en
la que se acredita la capacidad de contraer un nuevo endeudamiento. La
valoración de los pasivos contingentes nuevos que resulten de la celebración de
operaciones de crédito público será aprobada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Publico de acuerdo a los
parámetros establecidos en la nombrada ley.
-
Endeudamientos de las entidades
descentralizadas de orden territorial: el decreto 610 de 2002 estableció el sistema obligatorio de
calificación de capacidad de pago para las entidades descentralizadas el cual
obliga a las entidades a tener una calificación por parte de la calificadora de
riesgo para acceder a financiación.
8. Gestión de riesgo en el marco de las regulaciones propuestas por el
comité de Basilea.
El acuerdo de Basilea constituye la base de definición de
capital mínimo requerido por las instituciones financieras. Hasta hoy el
acuerdo define una metodología de determinación del nivel de solvencia que toma
como referencia una ponderación del riesgo y en consecuencia el capital
requerido por cada tipo de activos. En la actualidad existen herramientas de
análisis de riesgos que deben ser incorporadas a la gestión de las entidades
crediticia por lo que el Acuerdo de Basilea II propone algunas modificaciones
al acuerdo inicial. Propone cambiar la definición de activos ponderados por
niveles de riesgo en:
a)
Modificaciones
sustanciales en el tratamiento del riesgo crediticio.
b)
Introducción
de un tratamiento explicito para el riesgo operativo que resultara de una
medición de dicho riesgo que se incluirá en el denominador del coeficiente del
capital del banco.
Estos cambios buscan que las entidades hagan un trabajo de
evaluación de riesgos a futuro de cada uno de los activos y cada uno de los
negocios incluyendo el riesgo operativo.
A partir de Basilea II las exposiciones a diferentes tipos de
contrapartes serán asignadas a ponderaciones de riesgos basadas en evaluaciones
efectuadas por instituciones externas de evaluación de crédito, o sea,
sociedades calificadoras del riesgo.
El nuevo marco intenta ajustar los requerimientos
regulatorios de capital a los riesgos subyacentes, y proveer a las entidades y
sus supervisores de varias opciones para evaluar la adecuación del capital
dentro de los cuales deberá reflejarse el impacto en la valoración del riesgo
en la Nación, de los entes territoriales, y de las entidades descentralizadas a
todos los niveles
-
Circular externa 042 de 2001: tiene como fin establecer el marco
general que deben seguir los establecimientos de crédito para la medición de
riesgos. Busca contribuir al desarrollo de un modelo integral de administración
de activos y pasivos, que considere los aspectos tanto cuantitativos como
cualitativos. La norma establece:
1.
Obligatoriedad
a medir la exposición a los riesgos de mercado midiendo los riesgos de tasa de
interés, tasa de cambio y riesgo de precio de renta variable.
2.
Para
ello la superintendencia bancaria establece un modelo que permite medir los
riesgos requeridos para la evaluación, muy parecidos a la metodología de
Basilea.
-
Riesgo soberano: Colombia cuenta con una ponderación
de riesgos para los títulos de deuda de 0% sin embargo, la practica
internacional ha demostrado que se hace necesario un manejo más eficiente del
riesgo a partir de un estudio real de los factores que pueden afectar el riesgo
de crédito, especialmente un estudio concienzudo del riesgo soberano. En el
mercado internacional el déficit fiscal, la situación económica del país, la
estabilidad política, son factores determinantes para toma de decisiones de un
inversionista internación pero que el ámbito interno son desestimados. La
aplicación del acuerdo de Basilea II tendría en algunas entidades efectos
negativos ya que dejarían de ser sujetos de crédito, por lo tanto deberán
generarse criterios propios para su aplicación en países en desarrollo.
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